II SA/Rz 44/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem prawa. Kolegium decyzją wydaną dnia [...] września 2017 r. nr [...] stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie warsztatu trzystanowiskowego napraw elektromechanicznych, elektronicznych, przeglądów i diagnostyki pojazdów mechanicznych z wyłączeniem blacharstwa i lakiernictwa wraz z zapleczem biurowo socjalnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 1067, 1068 i 1069 w obrębie [...]. Organ uznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej wyżej decyzji bez własnej winy nie brał udziału M.B., chociaż przysługiwał mu status strony postępowania, z uwagi na fakt uzyskania przed wydaniem decyzji statusu właściciela działki sąsiadującej z działką objętą decyzją (akt notarialny – umowa darowizny z dnia 13 stycznia 2017 r.). Okoliczność ta, stała się w świetle art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") przesłanką wznowienia postępowania, jednak przeprowadzone ponownie postępowanie co do istoty sprawy wykazało, że brak jest podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa. Skutkowało to zastosowaniem art. 151 § 2 K.p.a. i wydaniem stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M.B. wskazując, iż w trakcie postępowania Wójt Gminy [...] dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów proceduralnych ale także norm prawa materialnego. Wydając decyzję o warunkach zabudowy dokonał błędnej oceny wpływu inwestycji na położone obok działki. Sąsiedztwo warsztatu i stacji diagnostyki narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Spowoduje spadek wartości działek sąsiednich oraz uciążliwości dla ewentualnych mieszkańców planowanych budynków w postaci hałasu, zapachu spalin, niebezpieczeństwa przedostania się płynów pochodzących z naprawianych pojazdów. Kolegium opisaną na wstępie decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji . Organ wyjaśnił, że brak udziału strony w postępowaniu stanowił w niniejszej sprawie przesłankę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W wyniku wszczęcia postępowania przeprowadzono ponowne postępowanie co do istoty sprawy aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Słusznie organ I instancji uznał, iż wystąpiła podstawa wznowienia, ale nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna. Kolegium stwierdziło iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, natomiast podnoszony zarzut nieuwzględnienia sąsiedztwa domów jednorodzinnych jest chybiony. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że teren inwestycji położony jest północno zachodniej części wsi, po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr 856, na obszarze rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Działki objęte wnioskiem nr ewid. 1067, 1068 i 1069 o pow. 0,40 ha graniczą od strony północno wschodniej na odcinku ok. 40 m. z drogą wojewódzką, od strony wschodniej z drogą transportu leśnego, od strony zachodniej z działkami niezabudowanymi i od strony południowej z działką leśną, przez frontową część terenu przebiega sieć uzbrojenia technicznego, a przez działkę nr 1069 napowietrzna linia elektroenergetyczna SN15kV, od osi której należy zachować odległość wymaganą przepisem szczególnym. Na sąsiednich działkach położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne o pow. zabudowy ok. 100 m2 do 290 m2, szerokości elewacji frontowej od 10,5 m do 19 m do dwóch kondygnacji nadziemnych. Budynki gospodarcze mają zróżnicowaną formę. Zabudowa usługowa w południowo-wschodniej części obszaru analizowanego znajduje się hala magazynowa o pow. zabudowy ok. 1200 m2, szer. elewacji frontowej 18 m. Stwierdzić należy, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowana zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej. Inwestycja nawiąże do zabudowy usługowo-produkcyjnej znajdującej się w sąsiedztwie, a kontynuacją funkcji do stacji paliw po przeciwnej stronie drogi. Parametrami zaś do istniejącego budynku magazynowego. Nadto oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 dalej "u.p.z.p.") uznać należało, że spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji, tzn. teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji zabezpieczone zostały także interesy osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.B. zażądał uchylenia obu decyzji Kolegium i ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie prawidłowości wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że decyzja ta narusza zasadzie dobrego sąsiedztwa bowiem organ wydający decyzję nie podjął w sposób właściwy i rzetelny czynności zmierzających do zbadania czy inwestor spełnia wymagania, których zachowanie uprawna go do podjęcia czynności wynikających z prawa budowalnego, niezbędnych do realizacji danego przedsięwzięcia budowalnego, w konsekwencji czy istnieje możliwość stwierdzenia, że inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów szczegółowych. W ocenie skarżącego Wójt w sposób błędny interpretuje wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w relacji do stanu faktycznego biorąc jedynie pod uwagę budowę warsztatu jako nawiązanie do funkcji jaką pełni stacja paliw oraz hala magazynowa, która znajduje się w dalszej odległość od działek będących przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, jednocześnie pomniejszając znaczenie istnienia zabudowań typowo mieszkalnych w całej okolicy. Działka skarżącego oznaczona nr 1066, objęta jest decyzją o warunkach zabudowy, która dotyczy usytuowania 3 budynków mieszkalnych. W konsekwencji sąsiadująca zabudowa w postaci warsztatu oraz stacji diagnostyki narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Powstanie inwestycji w postaci takiej zabudowy powodowałoby obniżenie wartości działek oraz uciążliwość dla ewentualnych mieszkańców planowanych budynków tj. hałasy, zapach spalin, niebezpieczeństwo przedostawania się płynów pochodzących z naprawianych pojazdów, a podkreślić należy, że budynki mieszkalne znajdować się miały w cichej spokojnej okolicy, w sąsiedztwie lasów objętych programem Natura 2000. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, sprawa nadaje się do wyrokowania. Przed Wójtem Gminy [...] toczyło się postępowanie z wniosku H.N. o wydanie decyzji na "budowę warsztatu trzystanowiskowego napraw elektromechanicznych diagnostyki pojazdów mechanicznych z wyłączeniem blacharstwa i lakiernictwa wraz z zapleczem biurowym". Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ustalono warunki zabudowy uwzględniając wniosek inwestora. Działka przylegająca do planowanej inwestycji to m.in. działka nr 1066 będąca własnością B. i A.B., którzy brali udział w tym postępowaniu. W odwołaniu B.i A.B. wnieśli o jej uchylenie, równocześnie informując, iż od dnia 13 stycznia 2017 r. właścicielem - w tym również działki nr 1066 – przylegających do planowanej inwestycji jest ich syn M.B., który nie brał udziału w tym postępowaniu. Wobec tego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. postępowanie odwoławcze zostało umorzone, a rozstrzygnięcie to doręczono również M.B., który z zachowaniem terminu złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania SKO decyzją z dnia 19 września 2017 r. stwierdziło wydanie ostatecznej decyzji Wójta Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. z naruszeniem prawa, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podkreślił, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Poinformował również, ze działka nr 1066 posiada decyzję o warunkach zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych. Budowa planowanego warsztatu samochodowego powodować będzie uciążliwości dla mieszkańców tych budynków. Według skarżącego błędnie również określono istniejącą linię zabudowy. Organ ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwzoinstancyjne, uznając w uzasadnieniu, iż "postępowanie wznowieniowe nie może być poświęcone powtórnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, temu celowi służy postępowanie zwykłe". Dalej, zdaniem organu wystąpienie podstawy wznowienia nie może być "pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości bez względu na stwierdzone uchybienia". Takie stanowisko nie przeszkadza aby w końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego przeprowadzono pobieżną analizę przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż spełnione zostały przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Rozstrzygnięcie to, mimo braku zróżnicowania przesłanek z art. 146 § 1 i § 2 ma zupełnie inny sens i przedmiot w sytuacji gdy rozstrzygnięcie jest podejmowane w związku z upływem terminów określonych w art. 146 § 1 K.p.a. i w sytuacji gdy chodzi o okoliczność opisaną w art. 146 § 2 K.p.a. Jeżeli w grę wchodzą terminy, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. a ustalenia co do przyczyn wznowienia okazały się pozytywne to nie otworzyły one drogi do wzruszenia decyzji zaskarżonej ani do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Natomiast okoliczność, o której mowa w art. 146 § 2 obejmuje także sprawę administracyjną, wobec tego organ ma obowiązek rozstrzygnąć ją ponownie merytorycznie, tyle tylko, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie – inaczej jak w decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – jest identyczne z dotychczasowym. Zastosowanie art. 146 § 2 wchodzi w grę tylko wówczas gdy nowa decyzja odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne tylko wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej niż dotychczasowa decyzji. W sytuacji gdy wnioski dowodowe lub twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany cały materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie zapadłaby inna decyzja niż dotychczasowa, kwestionowana we wniosku o wznowienie postępowania (patrz A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz). "Dopiero wówczas gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmuje decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 K.p.a." (zob. J. Borkowski glosa do wyroku NSA w Krakowie z dnia 19 listopad 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92). W pojęciu "odpowiednio" mieści się ocena treści praw i obowiązków. Naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw postępowania wznowieniowego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 570/88 dla oceny przez sąd administracyjny legalności decyzji, nie mają znaczenia jakiekolwiek argumenty pozaprawne lub fakty dokonane, dotyczące przedmiotu decyzji. "Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 K.p.a. nie rozważono jej interesu we wznowionym postępowaniu, wówczas organ nie może zastosować art. 146 § 2 K.p.a.". Porównaj też wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2329/12, w którym uznano, iż przesłanka z art. 146 § 2 K.p.a. uzasadniona jest tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować art. 146 § 2 K.p.a. (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 310/15). W wyroku tym przyjęto, iż zakończenie postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak słusznie podkreśla B. Adamiak (Komentarz, 2016 r., s. 680 – 681) przesłanka z art. 146 § 2 K.p.a. obejmuje tylko sytuacje, gdy organ ponownie dokonuje rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś fazę dopuszczalności wznowienia. Podkreśla to też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt III SA 282/95 stwierdzając, że art. 146 § 2 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku gdy nastąpiło wznowienie postępowania. Wobec tego oceniając rozstrzygnięcia organów obu instancji należy uznać je za błędne. Po wznowieniu postępowania, organ mógł dojść do wniosku, iż ponownie wydana decyzja będzie odpowiadała rozstrzygnięciu dotychczasowemu tylko wówczas, gdy przeprowadziłby postępowanie z udziałem skarżącego, oznacza to, że jego interesy nie są tożsame z interesami uprzednio występujących w sprawie poprzednich właścicieli sąsiadujących z planowaną inwestycją nieruchomości. Organy obu instancji przytaczając przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozstrzygają ponownie merytorycznie sprawy z udziałem skarżącego, a tylko to pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Organy prowadząc ponownie postępowanie w trybie wznowieniowym uwzględnią wskazania Sądu dotyczące rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. lub wydadzą rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.