I SA/Wa 2329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego K. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz K. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr [...] uchylającej w pkt 1 decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r. nr [...] i w pkt 2 stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działa nr [...] o pow. [...] m2; - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr [...]; - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r. nr [...]; - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] maja 1981 r. nr [...] Prezydent Miasta G. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. – [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, łącznie powierzchnię [...] m2, stanowiącą własność S. i J. D. Za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane odszkodowanie w kwocie [...] zł obejmujące grunt w kwocie [...] zł, budowlane składniki gruntu [...] zł i materiał roślinny [...] zł. Na skutek odwołania S. D., Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1981 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 1981 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części orzekającej o odszkodowaniu zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] października 1981 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 w kwocie [...] zł. Odszkodowanie zostało przyznane za grunt w kwocie [...] zł, budowlane składniki gruntu [...] zł i materiał roślinny [...]zł. Od decyzji tej odwołanie złożyli J. D. i S. D. Postanowieniem z [...] grudnia 1981 r. nr [...] Wojewoda [...] działając z urzędu wznowił postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. – [...] o pow. [...] m2 oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka nr [...] stanowiących własność S. i J. D. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że rozpatrując wniosek byłych współwłaścicieli o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m2 ustalono, iż tylko jej część jest objęta planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego. Decyzją z [...] grudnia 1981 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił swoją decyzję z [...] lipca 1981 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...] nie była objęta planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego, a zatem nie mogła być wywłaszczona. Wobec zmiany powierzchni przewidzianej do wywłaszczenia zmianie uległa wysokość odszkodowania. Natomiast decyzją z [...] grudnia 1981 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] października 1981 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] stycznia 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. – [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2 stanowiącej własność J. i S. D. Jednocześnie przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł obejmujące: odszkodowanie za grunt [...] zł, za budowlane składniki gruntu [...] zł, za materiał roślinny [...] zł. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i S. D. Decyzją z [...] marca 1982 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] czerwca 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. przyznał J. i S. D. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł obejmujące odszkodowanie za grunt [...] zł, za jabłonie i grusze [...] zł, śliwy [...] zł, za drzewa ozdobne [...] zł oraz za budowlane składniki gruntu [...] zł. Decyzją z [...] lipca 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. zmienił swą decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] i przyznał odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł obejmującej odszkodowanie za grunt [...] zł, za jabłonie i grusze [...] zł, śliwy [...] zł, za drzewa ozdobne [...] zł. Odszkodowanie za budowlane składniki gruntu na kwotę [...] zł zostało zawieszone do czasu wyjaśnienia przez strony i Komendę Milicji Obywatelskiej w G. kradzieży ogrodzenia. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 1982 r. zmienionej decyzją z [...] lipca 1982 r. złożył S. D. Decyzją z [...] września 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. zmienił swą decyzję z [...] lipca 1982 r. nr [...] i przyznał odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł obejmującej odszkodowanie za grunt [...] zł, za drzewa owocowe [...] zł, za drzewa ozdobne [...] zł oraz za budowlane składniki gruntu [...] zł. Ze znajdującej się na powyższej decyzji pieczęci wynika, że stała się ona ostateczna 29 października 1982 r. Pismem z 24 marca 2007 r. J. D. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 1982 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. – [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wniosku został podniesiony zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem w ocenie wnioskodawczyni biegli nie byli powołani przez organ wywłaszczeniowy oraz nie brali udziału na rozprawie. Pismem z 6 sierpnia 2007 r. J. D. ograniczyła swój wniosek tylko do części odszkodowawczej. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 1981 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. – [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, łącznie powierzchnię [...] m2 stanowiącej własność S. i J. D. Decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury w wyniku rozpatrzenia odwołania J. D. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 26 października 2010 r. K. D. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. podnosząc, że przed wydaniem ostatecznej decyzji o odszkodowaniu organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził oddzielnej rozprawy odszkodowawczej oraz że opinie szacunkowe były sporządzone po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Pismem z 12 września 2011 r. J. D. przychyliła się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. i cofnęła wszelkie inne wnioski złożone w trakcie trwania postępowania. Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał na rażące naruszenie przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. polegającego na braku odrębnej rozprawy odszkodowawczej przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Pismem z 30 listopada 2011 r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], gdyż nie brał w nim udziału, co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 kpa. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r. Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w pkt 1 swoją decyzję z [...] października 2011 r. nr [...] i w pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł. Odwołania od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wskazując na błędną interpretację przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz K. D., wskazując na brak wystąpienia przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 kpa, błędne zastosowanie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że wznowienie postępowania następuje w przypadku zaistnienia formalnych przesłanek tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa, 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) natomiast ich brak obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 187/09, Leź nr 562863. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] a zatem zgodnie z przepisem art. 149 § 2 kpa należało przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jako przesłanka wznowieniowa powołany został przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie stroną postępowania prowadzonego w trybie nadzoru o ocenę legalności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] orzekającej o przyznanym odszkodowaniu powinien być także Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Tymczasem decyzja z [...] września 1982 r. skierowana została do Gminy Miasta G. natomiast Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r. i nie została mu doręczona przedmiotowa decyzja. Minister wskazał, że prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić zarówno funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej (m. in. reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami), jak też występować jako organ gminy (reprezentujący gminę). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta G. ze względu na interes prawny określony w art. 28 kpa występuje w podwójnej roli: jako reprezentant gminy (właściciel spornej nieruchomości) oraz jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Zatem decyzja Wojewody [...] z [...] października 2011 r. powinna była być doręczona również prezydentowi miasta reprezentującemu Skarb Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 380/10). Zdaniem Ministra przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa rzeczywiście wystąpiła, co daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dlatego organ nadzoru powinien dokonać ponownie oceny decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] wydanej w powołaniu na art. 154 § 1 kpa i przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 154 kpa powołanym jako podstawa prawna ocenianej decyzji z [...] września 1982 r. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, mogła być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawiał za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast zgodnie z przepisem art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, mogła być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawiał za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. nr [...] ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Organ II instancji wyjaśnił, że pojęcie praw nabytych oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Prawa nabyte z decyzji można zatem utożsamiać z każdą korzyścią jaką strona osiąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Decyzja nie tworzy praw nabytych tylko wówczas, gdy z jej treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"). W ocenie organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 155 kpa, a nie art. 154 kpa. Minister jednakże wskazał, że powołanie wadliwej podstawy prawnej nie powoduje nieważności decyzji o ile wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym obowiązującym przepisie prawa. Przepis art. 155 kpa pozwala na zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie, - przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie lub uchyleniu decyzji administracyjnej, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając pierwszą z przesłanek Minister wskazał, że organ orzekł zgodnie z żądaniem strony, która w piśmie z dnia 6 lipca 1982 r. kwestionowała prawidłowość zawieszenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za składnik budowlany gruntu oraz zmianę cen roślin. Organ uznał za słuszne zarzuty właściciela. Za zmianą decyzji przemawiał również słuszny interes strony, ponieważ w związku ze zmianą cennika dotyczącą wyceny drzew owocowych przyznano odszkodowanie w wyższej wysokości, odpowiadającej ówcześnie obowiązującym przepisom prawa. Również uwzględniono wniosek strony o przyznanie odszkodowania za składnik budowlany. Jednocześnie nie można stwierdzić aby przepisy szczególne sprzeciwiały się zmianie. Odszkodowanie przyznane w decyzji Wojewody [...] z [...] września 1982 r. znak [...] zostało ustalone w oparciu o opinie biegłych Urzędu Wojewódzkiego. Odszkodowanie za grunt i materiał roślinny zostało ustalone w opinii biegłego inż. R. S. z 16 sierpnia 1982 r., który przy wycenie zastosował przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979 r. Nr 19, poz. 114), zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1981 r. w sprawie podwyższania stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na terenie miast (Dz. Urz. WRN w [...] nr [...] z [...] lutego 1982 r.), instrukcji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Departament Produkcji Roślinnej w sprawie stosowania metody kosztowo punktowej dla roślin sadowniczych nr [...] z [...] maja 1982 r. oraz Instytutu Kształtowania Środowiska dotyczącego wyceny wartości drzewostanów znajdujących się na terenach miejskich/zurbanizowanych. Wartość drzew owocowych wyniosła [...] zł, drzew ozdobnych [...] zł, a gruntu [...] zł i takie kwoty zostały przyznane zaskarżoną decyzją. Natomiast wyceny składników budowlanych tj. magazynku, budki [...] i ogrodzenia dokonali tech. Z. G. w opinii szacunkowej z 16 sierpnia 1982 r. oraz Z. J. w opinii z 28 sierpnia 1982 r. Biegli dokonali wyceny w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., obowiązujących cenników Katalogów Cen Kosztorysowych, rozporządzenia Rady Ministrów z 5 kwietnia 1982 r. (Dz. U. z 1982 r. Nr 12, poz. 91), decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1982 r. dotyczącego mnożników przeliczeniowych M-82. Wyceny biegłych nieznacznie się różniły, jednakże protokołem ustaleń z 31 sierpnia 1982 r. biegli po konsultacji przyjęli kwotę wyższą tj. [...] zł i taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją. Wobec powyższego Minister uznał, że decyzja z [...] września 1982 r. zmieniająca decyzję z [...] lipca 1982 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 23 ust. 2 ustawy nie miał zastosowania. Organ dokonując zmiany decyzji odszkodowawczej w trybie art. 155 kpa nie był zobligowany do przeprowadzenia rozprawy. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że w niniejszej sprawie decyzja o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu z [...] maja 1981 r. została wydana po przeprowadzeniu rozprawy. W aktach sprawy znajduje się protokół rozprawy przeprowadzonej [...] kwietnia 1981 r. Zatem zostały spełnione przesłanki art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Ponieważ byli właściciele kwestionowali wysokość odszkodowania, sprawa przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia była przedmiotem wydawanych w postępowaniu kolejnych decyzji o odszkodowaniu w oparciu o kolejne opinie szacunkowe uwzględniające roszczenia odwołujących się poprzez wskazanie organowi wywłaszczeniowemu zmian w przepisach dotyczących wyceny nieruchomości, składników budowlanych oraz roślin. Tym samym sprawa ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania uległa wydłużeniu, nie miało jednak miejsca odroczenie odszkodowania, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Podsumowując Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1982 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2011 r. nie było prawidłowe i w sprawie nie może zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 §2 kpa). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. D. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części: - uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r., - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. o przyznaniu odszkodowania. Jednocześnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w jej zaskarżonej części, a także: - postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2011 r., - postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] października 2011 r. oraz - o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 §1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie się organu odwoławczego od oceny błędnego zastosowania tego przepisu przez Wojewodę [...], a także rażące naruszenie przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 §2 kpa poprzez uchylenie się organu od oceny jego bezzasadnego pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy przez Wojewodę [...]. Skarżący podniósł, że jeżeli ustalenia postępowania wznowieniowego prowadziły do wniosku, iż decyzja odszkodowawcza Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 1982 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, to powinno prowadzić Wojewodę [...] do konkluzji, iż w wyniku wznowienia postępowania winna zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z [...] lutego 2011 r. W tej sytuacji organ winien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji własnej z [...] października 2011 r. oraz stwierdzić, że decyzja z [...] października 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa jednakże z przyczyn określonych przepisem art. 146 §2 kpa nie może być uchylona. rażące naruszenie przepisu art. 77 §1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy oraz zupełne pominięcie w procesie analizy stanu faktycznego, kluczowej kwestii, czy wniosek Prezydenta Miasta G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r. winien w ogóle doprowadzić do wznowienia tego postępowania. Przedmiotem takiej analizy nie powinny być bowiem nie tylko fakty mające miejsce w toku postępowania nieważnościowego (zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r.) lecz także fakty uzasadniające wznowienie tego postępowania. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie jest w stanie udowodnić, iż nie miał wiedzy o toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z [...] września 1982 r., jeżeli pracownicy jego aparatu urzędniczego (pracownicy Urzędu Miejskiego w G.) uczestniczyli bezpośrednio w niektórych czynnościach urzędowych Wojewody [...], dokonywali przeglądu akt sprawy, a także kwitowali odbiór korespondencji w sprawie i decyzji z [...] października 2011 r., która dotyczyła także jego interesu prawnego. Fakty te, zdaniem skarżącego, bezspornie wskazują, że Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty nie tylko nie został pozbawiony możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu, lecz także poprzez swoich pracowników w nim uczestniczył. Ponadto organy nie zbadały czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie. Brak takiej analizy uzasadnia zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 §3 kpa. Skarżący zarzucił, że organ całkowicie pominął znaczenie jakie miał fakt doręczenia przez Wojewodę [...] przy piśmie z 2 marca 2012 r. Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej swojej decyzji z [...] października 2011 r. Ocenę prawną znaczenia tego faktu, organ odwoławczy powinien rozważyć, w co najmniej dwóch aspektach tj.: - czy przekazanie stronie postępowania decyzji miało charakter doręczenia jej, ze skutkami prawnymi decyzji, a więc czy strona mogła od tej decyzji złożyć odwołanie i czy odwołanie takie złożyła, - czy Wojewoda [...] dostarczając stronie decyzję w toku postępowania wznowieniowego, mógł – po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia przez stronę odwołania od tej decyzji – wydać merytoryczną decyzję, co do istoty sprawy, kończącą postępowanie wznowieniowe. Zdaniem skarżącego w takim stanie faktycznym sprawy, decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. wydana wszak już po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wydana została przede wszystkich z naruszeniem przepisu art. 151 §1 pkt 1 kpa. W tej sytuacji Wojewoda [...] powinien odmówić uchylenia swojej decyzji z [...] października 2011 r., gdyż przez fakt doręczenia stronie wnioskującej o wznowienie postępowania, decyzji odpadła podstawa wskazana w art. 145 §1 pkt 4 kpa. Skarżący zarzucił także, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. o przyznaniu odszkodowania jest całkowicie nietrafione, a przywołana w uzasadnieniu decyzji argumentacja chybiona prawnie, gdyż: - powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, dlatego, że strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z [...] lipca 1982 r. na żadnym etapie postępowania odszkodowawczego, tym samym brak było podstawy do zmiany decyzji w trybie nie tylko art. 155 kpa, lecz przede wszystkim w trybie art. 154 kpa, - zgoda strony na zmianę decyzji, niezależnie od tego, że "nowa" decyzja jest korzystna dla strony, winna mieć nie tylko charakter formalny, tj. powinna być sporządzona na piśmie (jako pisemne oświadczenie strony lub odnotowanie w formie protokołu), lecz przede wszystkim zgoda taka powinna wynikać wprost z oświadczenia strony, a nie wynikać z zabiegu "domyślności" organu; nie jest dopuszczalna bowiem ingerencja organu w treść oświadczenia strony, a tym bardziej jego interpretacja (szczególnie, jeśli interpretacja organu dokonywana jest po 30-stu latach, i bez udziału strony, mimo iż jednana ze współwłaścicielek nieruchomości nadal żyje), - wbrew poglądowi organu odwoławczego, decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. miała charakter decyzji odrębnej, w stosunku do której winien mieć zastosowanie przepis art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tj. wydane decyzji odrębnej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość winno być poprzedzone przeprowadzeniem osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, - dokonując merytorycznej oceny postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta G., organ odwoławczy pominął zupełnie ocenę faktu, iż opinie rzeczoznawców majątkowych sporządzone zostały już po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej w dniu [...] kwietnia 1981 r., a na dzień tej rozprawy znane były organowi i stronie opinie szacunkowe podające inne wartości odszkodowania, lecz przede wszystkich innych autorów. Ponieważ opinie szacunkowe z sierpnia 1982 r. były nowymi dowodami w sprawie, a strona nie została o nich powiadomiona, a tym bardziej, że organ zamierzał z własnej inicjatywy zmienić decyzję własną z [...] lipca 1982 r. to z tego już chociażby względu Prezydent Miasta G. miał obowiązek przeprowadzenia osobnej rozprawy odszkodowawczej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. o zmianie decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy, stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r., nie był Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Była nią Gmina Miasta G. (oprócz byłych właścicieli). Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej miał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r. Fakt uczestniczenia w niektórych czynnościach postępowania (np. dokonywania przeglądu akt) pracowników Urzędu Miasta G. nie ma znaczenia dla oceny uczestniczenia Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Uczestniczenia strony w postępowaniu nie można bowiem domniemywać na podstawie okoliczności pośrednich. Dotyczy to także doręczenia decyzji. Okoliczność, że funkcję organu Gminy oraz reprezentanta Skarbu Państwa często pełni ta sama osoba, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Otóż Wojewoda [...] powinien uczynić stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2011 r., zarówno Gminę Miasta G., jak również Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Z tej przyczyny zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa są chybione. Wbrew twierdzeniom skargi, Prezydent Miasta G. zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do stanowiska skargi dotyczącego nie zbadania przez organy, jakie znaczenie dla zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania miało przesłanie Prezydentowi Miasta G. przy piśmie z 2 marca 2012 r. odpisu decyzji z [...] października 2011 r., wskazać należy, że pismo to zostało przesłane już po wydaniu postanowienia z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Decyzja z [...] października 2011 r. była już ostateczna (od 17 listopada 2011 r.), wobec czego Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej nie miał już możliwości złożenia odwołania. Organ ten złożył wcześniej podanie o wznowienie postępowania. Dlatego w tym stanie faktycznym nie można uznać, że przesłanie odpisu prawomocnej decyzji przy piśmie z 2 marca 2012 r. powodowało skutki prawne uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania po jego wznowieniu. Z wszystkich wyżej podanych przyczyn brak było podstaw do uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. W pozostałym zakresie skarga jest zasadna. Otóż decyzja z [...] września 1982 r. (będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r.) była wydana na podstawie art. 154 § 1 kpa. Decyzją tą zmieniono decyzję z [...] lipca 1982 r. (omyłkowo wskazano, że z [...] lipca, jednakże niewątpliwie chodzi o decyzję z [...] lipca) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis art. 154 § 1 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja z [...] lipca 1982 r. rozstrzygała o odszkodowaniu i na jej podstawie małżonkowie D. nabyli określone w niej prawa. Wobec tego rozstrzyganie decyzją z [...] września 1982 r. na podstawie art. 154 kpa rażąco naruszało powyższy przepis. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. została wydana w istocie na podstawie art. 155 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazać należy, że zgody strony nie można domniemywać. W wyroku z 14 marca 1991 r. w sprawie III ARN 32/90 (OSNC 1992/6/112) Sąd Najwyższy podniósł, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgoda powyższa wynika z pisma strony z 6 lipca 1982 r., w którym strona kwestionowała prawidłowość zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za składnik budowlany i zmianę cen roślin, a organ orzekł zgodnie z żądaniem strony. Jednakże analiza pisma z 6 lipca 1982 r. nie prowadzi do takich wniosków. Pismo to jest odwołaniem od decyzji z [...] czerwca 1982 r., zmienionej decyzją z [...] lipca 1982 r., w której S. D. domagał się uchylenia powyższych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z treści tego odwołania nie sposób wywieść, aby domagał się on zmiany decyzji, ani jakiej decyzji. Wskazać także należy, że z uzasadnienia decyzji z [...] września 1982 r. wynika, że małżonkowie D. złożyli odwołanie od decyzji z [...] lipca 1982 r. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołanie to zostało rozpoznane. Jeżeli odwołanie zostało złożone w terminie, to oznacza, że Prezydent Miasta G. decyzją z [...] września 1982 r. zmieniał w trybie art. 154 kpa decyzję nie ostateczną. Zgodnie z przepisami art. 154 § 1 i art. 155 kpa zmiana lub uchylenie może dotyczyć jedynie decyzji ostatecznych. Skoro nie można było zastosować do zmiany decyzji z [...] lipca 1982 r. przepisu art. 155 kpa, a wskazana podstawa prawna z art. 154 § 1 kpa nie mogła być zastosowana, to oznacza, że decyzja Prezydenta G. z [...] września 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 154 § 1 kpa. Wobec tego prawidłowo Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2011 r. stwierdził jej nieważność, pomimo że w uzasadnieniu wskazał na inne przyczyny stwierdzenia nieważności. Jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przyczyny te nie mają istotnego znaczenia wobec rażącej wadliwości zastosowania samej instytucji zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa. Dlatego z przyczyn wyżej podanych, wadliwa jest zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. Wadliwa jest także decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. Decyzją tą Wojewoda uchylił ostateczną decyzję z [...] października 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r., a więc wydał decyzję odpowiadająca w swej treści decyzji z [...] października 2011 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W myśl art. 146 § 2 kpa - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 kpa (w realiach niniejszej sprawy chodzi o niebranie udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej) - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przesłanka z art. 146 § 2 kpa uzasadniona jest tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 kpa. Organ I instancji nie dostrzegł powyższej regulacji. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe organ orzekł co do istoty sprawy. Z przyczyn wyżej omówionych brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r. i rozstrzygania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] września 1982 r. Natomiast organ I instancji naruszył przepis art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż - jak wyżej wskazano - w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie mógł rozpoznać wniosku o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] października 2011 r., gdyż na postanowienie to złożone zostało odrębne zażalenie. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.