II SA/Rz 440/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wieloletniego planu inwestycyjnego -skargę oddala- Wojewoda wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniego planu inwestycyjnego Gminy S. p.n. "Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej oraz naukowo-dydaktyczno-gospodarczej w Gminie S. na lata 2009 – 2013". W podstawie prawnej skargi Wojewoda wskazał art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm./ dalej: u.s.g. Wnosząc skargę zakwestionował uchwałę w części objętej załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część uchwały w zakresie 1) zadań inwestycyjnych oznaczonych nr 3 i nazwanych jako stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. – Ośrodka intensyfikacji i rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej – poprawa stanu infrastruktury uczelni wyższych, wspieranie aktywności obywatelskiej, zapewnienie równych szans i spójności społecznej, poprawa infrastruktury uczelni w S. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej części uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podkreślił, że określone w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadania nie obejmują aktywności polegającej na tworzeniu bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych. Przepisy prawa nie dopuszczają także inwestowania środków gminnych w majątek innych osób prawnych niż osoby komunalne. Wyraźnie takie ograniczenie wynika z ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm./, która nie przewiduje aktywności gminy w zakresie rozbudowy bazy materialnej szkół wyższych. Z tych względów działania zmierzające do realizacji takich celów nie mogą być objęte uchwałą rady gminy bo pozostają w sprzeczności z prawem. Wskazanie w uchwale celów objętych petitum skargi prowadzić musi do wniosku, że ta część uchwały podjęta została bez podstawy prawnej /upoważnienia ustawowego/. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie i podała, że argumentacja Wojewody jest nietrafna. Nadto stanowisko organu jest niekonsekwentne, gdyż organ nie kwestionował prawidłowości uchwał podejmowanych w latach wcześniejszych, w których zadania objęte skargą były ujmowane, nawet w tożsamym brzmieniu jak w uchwale skarżonej. Właśnie te rozstrzygnięcia stały się podstawą do rozpoczęcia realizacji zadań wskazanych w zaskarżonej części uchwały z [...] lutego 2009 r., nr [...], albo podjęcia starań o wsparcie ich realizacji ze środków unijnych. W chwili złożenia skargi Gmina S. poniosła realne wydatki na realizację kwestionowanych w skardze zadań, a zadania te znalazły się na liście Projektów Indywidualnych Programu Operacyjnego Rozwoju Polski Wschodniej na lata 2007 – 2013. Na podstawie tych faktów uruchomione zostały prace koncepcyjno-projektowe zmierzające do opracowania projektu stworzenia kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych w S. jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej. Odnosząc się do aspektu prawnego skargi Gmina S. stwierdziła, że wskazanie w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zadania obligatoryjnego "edukacji publicznej" oznacza, że zadanie to jest szerszym niż tylko prowadzenie szkół i placówek w zakresie szkolnictwa podstawowego, gimnazjalnego i ponadgimnazjalnego. W ocenie Gminy edukacja publiczna rozciąga się także na szkolnictwo wyższe, szczególnie w zakresie tworzenia warunków dla takiej działalności. Z tych powodów Gmina S. uznała skargę Wojewody za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną, ani wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej części uchwały Sąd stwierdza, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w zakresie objętym skargą nie narusza prawa, zatem skarga Wojewody nie może być uwzględniona. W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty organu nadzoru, który w skardze wskazuje, że kwestionowany skargą akt prawa miejscowego wydany jest bez upoważnienia ustawy, gdyż obejmuje zadania, które nie mieszczą się w przepisach u.s.g., zwłaszcza art. 7 ust. 1 tej ustawy, ani nie są wskazane w przepisach szczególnych. Nie można podzielić poglądu, że gmina jest odpowiedzialna za realizację zadań w zakresie edukacji publicznej, jednak nie może uczestniczyć w rozbudowie bazy szkół wyższych, gdyż ten rodzaj działalności wykracza poza pojęcie edukacji publicznej, a tym samym nie można tego rodzaju zadań realizować w ramach programów inwestycyjnych gminy. Stanowisko Sądu w powyższej sprawie posiada następujące uzasadnienie. Poza sporem między stronami pozostaje przyjęcie zasady, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. gminy mogą realizować zadania z zakresu edukacji publicznej. Przyznanie tego faktu prowadzi jednak do różnych sposobów wykładni samego pojęcia. W ocenie Gminy pojęcie edukacji publicznej jest na tyle szerokie, że mieszczą się w jego zakresie także zadania objęte skarżoną uchwałą. Wojewoda treść wskazanego terminu utożsamia z edukacją podstawową, gimnazjalną i ponadgimnazjalną. Rozstrzygnięcie powyższego sporu musi wychodzić zdaniem Sądu od wykładni językowej i systemowej, gdyż tylko w ten sposób można osiągnąć właściwy, a więc logiczny sposób rozumienia terminu "edukacja publiczna". W językowym kontekście przez taką edukację należy rozumieć wszelkie działania związane z kształceniem czy wykształceniem, które podejmowane są z udziałem podmiotów i środków publicznych. Tak rozumiany sens analizowanego pojęcia jest jednak na gruncie prawa nieczytelny, dlatego ustalenie jego zakresu dla potrzeb rozpoznawanej sprawy musi być dokonane przez odwołanie się do istniejących w systemie prawnym rozwiązań normatywnych. Bez wątpienia edukację realizują szkoły wszelkich typów i stopni. Również ten cel spełniają inne placówki, których zadaniem jest kształcenie lub podnoszenie poziomu wykształcenia. W tym zakresie nie może być sporu między stronami rozpoznawanej sprawy. Rozbieżność pojawia się wtedy, gdy Wojewoda twierdzi, że edukacja publiczna nie obejmuje działań zmierzających do poprawienia szeroko rozumianej bazy dydaktyczno-naukowo-socjalnej szkół wyższych. Stanowisko takie jest jednostronne i nie uwzględnia istniejącego stanu prawa. Dla Sądu faktem oczywistym jest przyjęcie, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania wynikające z ustaw. Zauważyć trzeba, że zadania takie wynikają ze wszystkich ustaw, a nie tylko przepisów szczególnych jak próbuje twierdzić Wojewoda. Oczywiście możliwość realizacji określonych zadań, a tym samym poszukiwanie dla nich podstawy prawnej zależy od sfery, w której te zadania są realizowane. Bez wątpienia Wojewoda ma rację, gdy twierdzi, że działanie organów gminy jest możliwe jeżeli znajduje ono oparcie w konkretnym przepisie prawnym. Jednak ten pogląd może być odnoszony tylko do działań władczych rozstrzyganych w drodze indywidualnych aktów administracyjnych. Dla tej sfery niedopuszczalne byłoby, aby jakiekolwiek rozstrzygnięcie /decyzja/ wydane zostało na podstawie normy ustrojowej. Inaczej, zdaniem Sądu muszą być oceniane działania, gminy w sferze publicznej, ale wykraczającej poza załatwienie spraw administracyjnych. Tutaj podstawą prawną działania może być także przepis zadaniowy, a nawet ustrojowy, o ile przepis szczególny nie zakazuje określonej aktywności. Taki sposób rozumienia zadań gminy, pozwala zachować jej samodzielność, która ma konstytucyjne umocowanie. Przyjęcie argumentacji Wojewody prowadziłoby w istocie do zaprzeczenia zasadzie samodzielności, a tym samym do przyjęcia braku pozytywnej regulacji w art. 6 ust. 1 u.s.g. Wojewoda nie wskazuje na tę regulację, powołując tylko dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 8 wskazanej ustawy. Jednak takie ograniczenie prowadzi do konsekwencji niemożliwych do akceptacji, gdyż wszystkie sprawy należące do działania gminy sprowadzałyby się tylko do niektórych wskazanych pozytywnie w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu o możliwości realizacji zadań przez gminę nie wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. przesądza ich publiczny charakter i lokalny wymiar. Zatem przy ocenie konkretnej aktywności gminy nie ujętej we wskazanym przepisie należy przyjąć, że jest ona dopuszczalna, jeżeli spełnia oba wskazane kryteria, a to zmusza do uznania, że znajduje oparcie w art. 6 ust. 1 u.s.g. W ten sposób pierwszy argument skargi nie może być przez Sąd uznany za trafny. Drugi zarzut skargi zmierza do wykazania, że gmina nie ma możliwości podejmowania działań w zakresie szkolnictwa wyższego, zatem pojęcie edukacji publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. nie obejmuje działań objętych skarżoną uchwałą Rady Gminy S. W ocenie Sądu argument taki jest chybiony. Analiza przepisów szczególnych, zwłaszcza art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 164 poz. 1365 ze zm./ prowadzi do wniosku przeciwnego niż teza formułowana przez Wojewodę. Skoro jednostka samorządu terytorialnego może przekazywać uczelniom nieruchomości na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, to jako logiczną konsekwencję tej regulacji trzeba przyjąć i dopuścić możliwość sfinansowania takich nieruchomości, a to oznacza, że zamieszczenie w uchwale dyspozycji zmierzających do stworzenia tych nieruchomości nie narusza prawa. Co więcej działanie takie mieści się w pojęciu edukacji publicznej, gdyż każda uczelnia zgodnie z art. 4 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.