II SA/Rz 441/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2022 r., nr SKO.4122/146/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. M. S. poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO.4122/146/2021. Utrzymano nią w mocy decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 20 października 2021 r. nr ZDW-WD/0431/897-1/2019-2021 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego o podjęcie czynności materialno-technicznych mających na celu odbudowę zjazdów na działki. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że w piśmie z dnia 27 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o podjęcie czynności materialno-technicznej i wydania decyzji celem odbudowy zjazdów umożliwiających wjazd na działki nr [...] w m. O. i działki nr [...] w m. R., przylegających do drogi wojewódzkiej nr [...], ponieważ zjazdy te nie zostały odbudowane po remoncie/przebudowie drogi, a istniały one co najmniej od roku 1981, co miały obrazować dołączone do pisma mapy, zatem zostały w ocenie wnioskodawcy wybudowane legalnie. Zgłosił również postulat o przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia legalności istniejących dotychczas zjazdów, a ponadto wniosek o udostępnienie informacji publicznej, kiedy były prowadzone remonty/modernizacje tej drogi w okolicach należących do niego działek i na podstawie jakich decyzji oraz przez jaki podmiot były wykonywane roboty. W odpowiedzi z dnia 16 sierpnia 2021 r. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] poinformował wnioskodawcę, że roboty przy drodze prowadzono w roku 2012 w ramach likwidacji skutków powodzi z 2010 r. Remont przeprowadzono na podstawie zgłoszenia, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Wykonawcą robót było Przedsiębiorstwo R.D. i M. w S. Natomiast odnośnie do żądania wszczęcia postępowania w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia jego braków lub sprecyzowania, aby możliwe było ustalenie przedmiotu żądania i organu właściwego do jego rozpatrzenia. W szczególności wezwano o odniesienie się, czy żądanie to dotyczy wydania decyzji na lokalizację zjazdów do ww. działek albo określenie, jakiego rodzaju czynności domaga się. Zaznaczono, że z uwagi na planowaną budowę budynku mieszkalnego wnioskodawca powinien uzyskać decyzję określającą lokalizację zjazdu z drogi publicznej oraz wybudować zjazd na działkę zgodnie z wymogami prawa. Poinformowano też, że brak jest podstawy prawnej w celu prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia legalności "nieistniejących" zjazdów do prywatnych działek. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2021 r. wskazano, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło podjęcia czynności materialno-technicznych mających na celu odbudowę zjazdów kosztem i staraniem własnym organu, ponieważ to wykonawca na zlecenie Zarządu Dróg usunął niezinwentaryzowane zjazdy, a ponadto we wniosku powołano się na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez co nie jest dla wnioskodawcy zrozumiałe odwoływanie się przez organ do art. 29 ust. 1 tej ustawy. Nie ma natomiast znaczenia dla tego żądania to, czy wnioskodawca planuje na działkach realizację inwestycji budowlanej. Podkreślono, że brak zinwentaryzowanych zjazdów nie oznacza, że były one nielegalne. Zjazdy istniały bowiem w roku 1981 r., kiedy nieruchomości należały do Skarbu Państwa i były w użytkowaniu PGR w O. i PGR w K., przez co nie można uznać, że wybudowano je nielegalnie. Decyzją z dnia 20 października 2021 r. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o podjęcie czynności materialno-technicznych mających na celu odbudowę zjazdów na ww. działki, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji, poza opisem przebiegu postępowania, wskazano, że [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] przejął w zarząd drogę nr [...] od poprzedniego zarządcy, a w roku 2000 przeprowadził inwentaryzację ewidencji zjazdów, w której nie stwierdzono istnienia zjazdów, na które wskazywał wnioskodawca. Wnioskodawca przedłożył tylko kopię zdjęcia lotniczego z 1981 r., ale nie przedstawił dowodów, w jakich okolicznościach i w jakim czasie zjazdy przestały istnieć, a także aby zjazdy te były wykonane zgodnie z prawem. Zgodnie zaś z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie odnosi się do każdego zjazdu, lecz tylko zjazdu legalnie istniejącego. W myśl natomiast art. 30 tej ustawy, utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości gruntów przyległych do drogi. W odwołaniu skarżący zarzucił zabranie niepełnego materiału dowodowego odnośnie do oceny prawnej zjazdów na jego działki oraz niepoinformowanie go o zamiarze zakończenia postępowania, czym naruszono jego prawo do czynnego udziału w nim. W jego ocenie, zjazd będący w latach 80 we władaniu Skarbu Państwa powinien być uznany za zjazd legalny. Opisaną na wstępie decyzją SKO w Rzeszowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na prawidłowość umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na który powoływał się odwołujący, nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej, przeto umorzenie postępowania było zasadne. Postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie było podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji, które rozstrzygałoby o żądaniu strony. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy istniała podstawa prawna do wydania decyzji uwzględniającej żądanie, 2) art. 7, 8 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem podjęcia czynności zmierzających do określenia legalności istnienia zjazdów w sytuacji uznania, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji odmawiającej lub uwzględniającej odbudowę zjazdu, poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do ustaleń organów przed wydaniem decyzji, 3) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zebrania całego materiału dowodowego i na tej podstawie wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istniejące na działkach zjazdy zostały zlikwidowane w 2012 r., przy okazji remontu drogi, przez co uniemożliwiono mu zjazd na własne działki. Dlatego domagał się od zarządcy drogi wydania decyzji w sprawie odbudowy zjazdów na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Brak wydania merytorycznej decyzji uniemożliwia efektywne domaganie się realizacji swoich praw. Nie uznając obowiązku odbudowy lub budowy zjazdu w związku z budową drogi zarządca powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w oparciu o zebrany materiał dowodowy wydać decyzję odmowną, ale nie umarzającą postępowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd nie stwierdził, aby kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), w stopniu wymagającym zastosowania środków prawnych w nich określonych. Uwzględnienie skargi jest możliwe tylko w razie stwierdzenia naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (w tym Ordynacji podatkowej). Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie nie zaistniała. Z okoliczności poddanej kontroli sprawy wynikało, że skarżący domagał się od zarządcy drogi wojewódzkiej odbudowy zjazdów, jakie zapewniały dojazd do dwóch jego działek, przywrócenia zjazdów istniejących w przeszłości. Zjazdy te zostały zdemontowane najprawdopodobniej w 2012 r. podczas remontu drogi. Skarżący oczekiwał wydania w tej kwestii decyzji, żądając podjęcia czynności materialno-technicznej odnośnie do odbudowy zjazdu. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym w celu sprecyzowaniu żądania, zarządca drogi umorzył postępowanie w sprawie żądania skarżącego, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko wskazując na bezprzedmiotowość toczącego się postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie (administracyjne) z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W powołanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazano wprost jakiejkolwiek przyczyny, która wymaga umorzenia postępowania. W literaturze przedmiotu (zob. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 105) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. sygn. II GSK 258/22) wskazuje się, na co trafnie wrócił uwagę organ odwoławczy, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć różne przyczyny, natury podmiotowej (odnoszącej się do strony postępowania, np. z powodu jej śmierci, gdy przedmiot postępowania jest ściśle związany z tą osobą, ustania bytu prawnego strony po wszczęciu postępowania, albo braku interesu prawnego, a tym samym statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.) albo przedmiotowej (odnoszącej się do przedmiotu postępowania lub podstawy prawnej, np. cywilny, a nie administracyjny, charakter sprawy). Brak podstawy prawnej do rozpoznania zgłoszonego żądania na drodze postępowania administracyjnego, na mocy której organ władny jest rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, stanowi podstawę do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne służy bowiem rozstrzyganiu spraw indywidualnych z zakresu prawa administracyjnego, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a innych spraw o tyle, o ile zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje nie naruszają prawa w stopniu wymagający zastosowania środków prawnych określonych w przepisach art. 145 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania skarżącego nie mogło przybrać innej formy, aniżeli umorzenie postępowania. Nie nadawało się ono do wydania merytorycznej decyzji, a zasadniczo nie powinno być procedowane w postępowaniu administracyjnym. Zarządca drogi nie mógł wydać decyzji "przywracającej" zjazd na działki skarżącego lub nakazującej "odbudowanie" zjazdów, niezależnie od powodów ich zdemontowania w roku 2012. Nie mógł stanowić ku temu podstawy prawnej przywoływany w pismach skarżącego art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaś wniosek inicjujący umorzone postępowanie nie spełniał wymagań określonych w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Obowiązek zarządcy drogi, o którym mowa w art. 29 ust. 2, istnieje tylko w podczas realizacji przez niego inwestycji drogowej, a właściciel przylegającej do drogi działki może w postępowaniu o pozwolenie na taką budowę mieć interes prawny i brać w nim udział w charakterze strony (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 599/19). W pozostałych przypadkach zastosowanie znaleźć może wyłącznie art. 29 ust. 1. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi natomiast podstawy do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (zob. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. I OSK 1148/16). W przypadku, gdyby istniejący zjazd został zdemontowany (usunięty), zgodnie z prawem, a nawet bezprawnie, właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi służyć może tylko roszczenie cywilne, którego treść wykracza poza zakres postępowania administracyjnego, którego wszczęcia i prowadzenia domagał się skarżący, co z kolei miałoby istotne znaczenie dla losów takiego żądania z uwagi na regulację zawartą w art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłaszane przeciwko zarządcy drogi żądanie ma charakter sporu cywilnego, którego rozstrzygnięcie w formach władczych, jakimi posługują się organy administracji publicznej, nie mogłoby mieć miejsca. Chyba że skarżący zgłosi zarządcy wniosek oparty na dyspozycji art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzyska stosowną decyzję, ale wniosek takie zainicjowałby rodzajowo inne postepowanie, niż zakończone kontrolowanymi decyzjami. W formie decyzji nie mogła być także podjęta czynność materialno-techniczna, jak tego oczekiwał skarżący. Jest to inna forma działalności organów administracji publicznej, która może być poddana kontroli sądu administracyjnego, jeżeli spełnia kryteria określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (musi dotyczyć aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie miało miejsca, przy czym sądowa kontrola takich aktów lub czynności musi być rozpatrywana przy uwzględnieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej to działania faktyczne mające oparcie w przepisach prawa, które nie stanowią aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Żądanie odbudowy zjazdu w takiej formie prawnej nie mogłoby być zrealizowane, ponieważ przywołane wyżej przepisy prawa jednoznacznie określają procedurę administracyjną ubiegania się o zezwolenia na budowę zjazdu, a pojęcie to (budowa) - w świetle art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane obejmuje także jego odbudowę. Kwestie budowy i odbudowy zjazdów zostały zatem przez ustawodawcę ściśle określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 29 i 30). Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że nie może to nastąpić poprzez czynności natury faktycznej, choćby z uwagi na dyspozycję art. 29a ustawy o drogach publicznych. Zasadniczo budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Gdyby zatem skarżący chciał uzyskać taką zgodę powinien złożyć kompletny wniosek do właściwego zarządcy drogi. Tylko w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących (zgodnie z prawem) należy do zarządcy drogi. Realizacja takiej inwestycji łączy się również z koniecznością dopełnienia wymagań określonych w przepisach z zakresu prawa budowlanego (art. 29 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych), ponieważ wymaga przeprowadzenia robót budowlanych. Budowa zjazdów podlega regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wymaga, odnośnie do zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich, dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. W świetle powyższego Sąd uznał, że prawidłowo zarządca drogi, po zidentyfikowaniu żądania skarżącego, zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu, ponieważ postępowanie to nie mogło się dalej toczyć. Inny sposób rozstrzygnięcia odnośnie do treści zgłoszonego żądania nie mógł mieć miejsca. W szczególności niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji odmownej, na którą wskazano w skardze, ponieważ powoływany w toku postępowania przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z podanych wyżej względów, nie mógł stanowić dla takie rozstrzygnięcia podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej powoduje, że obarczona byłaby ona wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego. Z podanych względów Sąd ocenił skargę jako niezasadną i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.