II SA/Rz 441/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO.4115.77.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K.O. (dalej: "skarżąca") jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") i w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 12 lutego 2024 r. nr SKO.4115.77.2024 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką C.M. Wójt Gminy [...] decyzją z 27 października 2023 r. nr GOPS.5211.45.2.2023 odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskutek złożonego odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone na mocy decyzji SKO w Przemyślu z 6 grudnia 2023 r. nr SKO.4115.1086.2023 a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu i uzupełnieniu materiału dowodowego Wójt Gminy [...] decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr GOPS.5211.45.2.2023 odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad C.M. Organ podał, że C.M. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] września 2023 r. nr [...]. W orzeczeniu tym podano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 88-roku życia, natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Wójt podał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazał także na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. W okresie poprzedzającym złożenie wniosku wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia. Odwołanie od tej decyzji złożyła K.O. Zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, gdyż sprawuje opiekę nad chorą mamą, która wymaga całkowitej opieki. Wymienioną na wstępie decyzją z 12 lutego 2024 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek o przyznanie świadczenia złożyła osoba uprawniona, tj. córka na matkę, a zatem osoba na której co do zasady ciąży obowiązek alimentacyjny. Poza wnioskodawczynią C.M. posiada jeszcze dwie córki, które pracują zawodowo i nie są w stanie opiekować się matką. SKO zauważyło, że ustawową przesłanką, która musi być spełniona przez wnioskodawcę starającego się o świadczenie pielęgnacyjne jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za zaprzestanie lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, lecz jako rekompensata za zaprzestanie zatrudnienia z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Kolegium zauważyło, że z dokonanych ustaleń wynika, że odwołująca wniosek o przedmiotowe świadczenie złożyła 3 października 2023 r., choć faktycznie stanu niepełnosprawności matki wnioskodawczyni nie da się ustalić, ale znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 20 kwietnia 2023 r. Kolegium stwierdziło, że pomijając fakt braku historii zatrudnienia po stronie wnioskodawczyni, to w powyższym stanie trudno doszukać się koincydencji czasowej, która wskazywałaby na związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, skoro niepełnosprawność w stopniu znacznym C.M. istnieje od kwietnia 2023 r. SKO podkreśliło, że opieka nad niepełnosprawnym rodzicem wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. SKO wskazało także, że złożony przez K.O. wniosek zawierał braki w części III w zakresie dotyczącym oświadczenia wnioskodawczyni o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Oświadczenie w tym zakresie ma istotne znaczenie, ponieważ pozostawanie rolnikiem oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego, czy wykonywania prac w gospodarstwie rolnym stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że wniosek w tej części nie został wypełniony przez wnioskodawczynię, przez co na dzień orzekania, dodatkowo istnieje negatywna przesłanka dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz K.O. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła K.O. wskazując, że nie zgadza się z decyzją i jej uzasadnieniem odnośnie tego, że jej wniosek zawiera braki w części III. Oświadczyła, że nie posiada gospodarstwa rolnego, nie wykonuje żadnych prac w gospodarstwie, nie jest rolnikiem. Od kwietnia 2023 r. mieszka z matką i sprawuje nad nią nieprzerwanie i ciągle opiekę. Z tego tytułu nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia. Wyjaśniła, że stan matki pogorszył się. Zwróciła się o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 7 września 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika z niego, iż orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe oraz, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 kwietnia 2023 r. C.M. liczy 88 lat, jest osobą leżącą, pampersowaną. Podopieczna cierpli na liczne schorzenia, w tym przewlekłą [...], [....], [...], [...], [...], [...], ma zdiagnozowaną [...]. Z uwagi na wiek oraz stan zdrowia wymaga stałej pomocy osób drugich we wszystkich czynnościach życia codziennego. Fakt sprawowania opieki wobec matki został potwierdzony przez pracownika socjalnego. Wnioskodawczyni przygotowuje posiłki, wykonuje czynności higieny osobistej, podaje leki, umawia wizyty lekarskie. Skarżąca zaś jest osobą bezrobotną, zamieszkuje z matką, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca jest zamężna, liczy 53 lata, nie posiada historii zatrudnienia. Jak wynika z decyzji z dnia 06.10.2014 r. oraz zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [....] z dnia 14.12.2023 r. i 21 grudnia 2023 r. była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od października 2014 r. Z zalegających w aktach sprawy informacji z systemu Amazis w zakresie informacji o stażu pracy osoby wynika, że wnioskodawczyni w okresie od 2014 r. przepracowała ona ok. 10 miesięcy (k.15). Opieka skarżącej nad matką sprawowana jest prawidłowo, z pełną starannością, nie budzi zastrzeżeń. Pomoc i opieka córki jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania matki, która z uwagi na stan zdrowia zdana jest tylko na pomoc osoby drugiej. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniami SKO o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zwłaszcza oceną stanu zdrowia matki skarżącej w kontekście jej samodzielności przy wykonywaniu codziennych czynności. Z okoliczności sprawy jasno wynika bowiem, że matka skarżącej ze względu na wiek, stan zdrowia, liczne dolegliwości i schorzenia, wymaga całodobowej opieki, obecności skarżącej, która zawsze będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy. Wobec tego nie jest prawidłowe stanowisko, że zakres i rozmiar czasowy czynności sprawowanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie i nie musi być sprawowana w sposób ciągły. Trudno bowiem przyjąć, że matka skarżącej, która potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych i samoobsługowych, nie wymaga poświęcenia czasu i uwagi opiekuna w zakresie, który umożliwiałby opiekunowi jednoczesne świadczenie pracy. Dodatkowo zauważenia wymaga, że czynności opiekuńcze wykonywane są przez skarżącą na stałe, codziennie i obejmują działania powtarzane kilkukrotnie w ciągu dnia. W tej sytuacji zasadnym było uznanie przez Sąd, że zakres czynności opiekuńczych skarżąca spełnia przesłanki stałej i długotrwałej opieki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy podkreślić, że zakres czynności opiekuńczych wynikający ze stanu zdrowia matki, uniemożliwia skarżącej możliwość podjęcia pracy. Zdaniem Sądu w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sytuacja taka miała miejsce w analizowanej sprawie. Argumentacja SKO koncentruje się bowiem wokół wcześniejszej historii wieloletniego bezrobocia skarżącej. Zdaniem Sądu przesłankę niepodejmowania zatrudnienia, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych, oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść powyższe do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że sytuacja wcześniejszej rezygnacji przez stronę z zatrudnienia była o tyle "nieistotna", że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych - nawet gdyby skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., I OSK 1384/23). Ponadto Sąd przyjął, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą, potwierdzone wynikami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebrana w aktach sprawy dokumentacja medyczna, uzasadniają spełnienie przez skarżącą przesłanki niepodejmowania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu co najmniej przedwczesny jest zarzut SKO o zaistnieniu w sprawie przeszkody w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17b ust. 2 u.ś.r. Jak ustaliło SKO, wniosek skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne zawierał braki w części lII w zakresie dotyczącym oświadczenia wnioskodawczyni o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Oświadczenie w tym zakresie ma – wg SKO - istotne znaczenie, ponieważ pozostawanie rolnikiem oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego, czy wykonywania prac w gospodarstwie rolnym stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że wniosek w tej części w ogóle nie został wypełniony przez wnioskodawczynię, przez co na dzień orzekania, dodatkowo istnieje negatywna przesłanka dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na jej rzecz. W tym zakresie Kolegium powołało się na art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnioskodawcy winny być spełnione na 31.12.2023 r. Koniecznym jest też wskazanie, że to na wnioskodawczyni spoczywa obowiązek wykazania wszystkich ustawowych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu, wydaje się, że zdaniem Kolegium, brak złożenia oświadczenia z art. 17b ust. 2 u.ś.r. (obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) wykluczona jest możliwość jego złożenia po tej dacie i determinuje istnienie przeszkody do przyznania świadczenia. Sąd nie podziela tego stanowiska. Oświadczenie z art. 17b ust. 2 u.ś.r. ma charakter dowodowy i stanowi ułatwienie dowodowe dla wnioskujących o świadczenie pielęgnacyjne. W braku takiego oświadczenia rzeczą organu było wezwanie wnioskodawcy o jego złożenie na podstawie ogólnych przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wezwania takiego do skarżącej nie skierowano. Mimo to SKO wyciągnęło z tego faktu nieuprawnione wnioski, naruszając ww przepisy k.p.a., ale także te o charakterze gwarancyjnym, tj. 8, 9, 11 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Złożone przez skarżącą w dniu 15 marca 2024 r. oświadczenie o nieposiadaniu statusu rolnika czyni zadość wymogom z art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r., ale w żaden sposób nie powoduje usunięcia dopiero z datą jego złożenia (czyli po terminie, po 31021.2023 r.) przeszkody do powstania/przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie to potwierdza, że takiej przeszkody nie było. Oczywiście prawdziwość tego oświadczenia, w istotnej w sprawie części, tj. czy także przed 1 stycznia 2024 r. skarżąca nie była rolnikiem i nie prowadziła gospodarstwa rolnego, powinna być przedmiotem badania przez organ prowadzący postępowanie. Należy podkreślić, że w sytuacji gdyby skarżąca była rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, to rzeczą organów byłoby ustalenie czy zrezygnowała z jego prowadzenia i czy rezygnacja miała miejsce przed 1 stycznia 2024 r. Reasumując, przepis art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - czy to organ odwoławczy, czy to organ I instancji ustali, że zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie inne przesłanki warunkujące powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, to przyjąć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. Prowadzenie postępowania dowodowego po 31 grudnia 2023 r. na okoliczność spełnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed tą datą jest oczywiście możliwe i dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a,. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.