II SA/Rz 443/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. D. z Kancelarii Adwokackiej [...], wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku S. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 i działką nr 4643/1 w H. utrzymało ją w mocy. Sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem S. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 w H. stanowiącą własność Gminy [...] a działkami: nr 4696 (własność J. H., J. H. i S. H.), nr 4698/3 i 4698/4 (własność D. C. i R. Ć.) oraz nr 4643/1 (własność S. B.). We wniosku podniesiono, że Burmistrz Gminy [...] podlegał – na mocy art. 24 K.p.a. - wyłączeniu w sprawie rozgraniczenia, bowiem dotyczyło ono drogi gminnej. Wnioskodawczyni zarzuciła także, iż "na termin rozgraniczenia tj. 1.04.2003r." nie dostała żadnego wezwania zgodnie z art. 32 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką nr 4660 a działką nr 4643/1 położonymi w H. i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...]. Na wstępie Kolegium wyjaśniło, iż sprawa stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji w zakresie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 a działkami nr 4696, nr 4698/3 i nr 4698/4 w H. rozpatrzona została postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2012r. Przechodząc do meritum sprawy Kolegium stwierdziło, iż w kwestionowanej przez wnioskodawczynię decyzji Burmistrza [...] (w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 i działką nr 4643/1) brak wystąpienia jakiejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. SKO podkreśliło - odnosząc się do zarzutu S. B. – iż decyzja ta wydana została przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej – Burmistrza [...], co świadczy o braku zachodzenia przyczyny nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 1.04.2009r. II OSK 460/08 oraz wyrok NSA z 30.03.2010r. II OSK 88/10] podniosło, iż brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do wyłączenia wójta (burmistrza, prezydenta) od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Nie można też, zdaniem Kolegium, uznać, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił bowiem art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że podczas rozgraniczenia przeprowadzonego w dniu 1 kwietnia 2003r. nie doszło do zawarcia ugody przy ustalaniu granic pomiędzy działkami nr 4660 i nr 4643/1 w H., zgodnie z powołanym art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydana została decyzja o umorzeniu postępowania w tym zakresie, zaś sprawę przekazano do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Mając powyższe na uwadze SKO nie dopatrzyło się naruszenia prawa w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Odpowiadając na zarzut wnioskodawczyni odnoszący się do braku zawiadomienia o terminie rozgraniczenia Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się notatka geodety, z której wynika, iż miało miejsce ustne powiadomienie o zmianie terminu prac polowych. Ponadto wnioskodawczyni była obecna w trakcie dokonywanych przez geodetę czynności w nowym terminie. SKO zwróciło nadto uwagę, iż brak takiego zawiadomienia nie stanowiłby o wadzie skutkującej nieważnością decyzji, jako że nie dotyczy jej, lecz przeprowadzonego postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. B. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż brak było podstaw do wyłączenia Burmistrza [...] od prowadzonego przez niego postępowania. Składająca wniosek podniosła, że wbrew twierdzeniom Kolegium, brak powiadomienia o terminie rozgraniczenia jest wadą rzutującą na prawidłowość prowadzonego postępowania, którego decyzja administracyjna jest integralną częścią, a zatem istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności, ze względu na pozbawienie możliwości składania uwag, zastrzeżeń i dowodów w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2012r. Kolegium podniosło, iż żaden przepis prawa materialnego nie wyłącza bezpośrednio organu gminy od załatwienia sprawy rozgraniczenia nieruchomości, w której stroną jest ta gmina. Również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwarzająca organom gminy bezpośredniej możliwości wyłączenia od prowadzenia sprawy, w której gmina ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przyjęcie zaprezentowanego przez S. B. poglądu prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. W ocenie SKO, w sprawie nie mógł także zostać zastosowany art. 24 § 3 K.p.a, bowiem dotyczy on wyłączenia pracownika. Organ wskazał nadto, iż ewentualne uchybienia natury procesowej w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji mogą stanowić podstawę do jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. S. B. zaskarżyła decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze podtrzymała stanowisko o zachodzeniu podstaw do wyłączenia Burmistrza [...] od prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, uzasadniając to brzmieniem art. 100 § 2 pkt 4 ustawy Kodeks pracy w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika, że burmistrz powinien troszczyć się o dobro gminy oraz chronić mienie komunalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. w zakresie tej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oceniając skarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu, stąd też skargę na nią oddalił w myśl art. 151 P.p.s.a. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia granic pomiędzy stanowiącą własność Gminy [...] działką nr 4660 a należącą do S. B. działką nr 4643/1, położonymi w H. Uzasadniając kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności te wskazywane przez stronę, a wymienione w pkt 1, pkt 2 oraz w pkt 7 powołanego artykułu. Prowadzone na podstawie art. 156 K.p.a. postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji pod kątem ewentualnego zaistnienia szczegółowo wymienionych w tym przepisie okoliczności, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego w tym trybie aktu. Ze względu na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nadto, z tego samego powodu (wyjątkowość stosowania wskazanego nadzwyczajnego trybu) wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu inicjuje postępowanie organu w tym nadzwyczajnym trybie, jego uzasadnienie nie ma jednakże dla organu wiążącego charakteru, co oznacza, że obowiązany jest on z urzędu zbadać, czy skarżony akt nie jest dotknięty chociażby jedną ze wskazanych w art. 156 K.p.a. wad. W sytuacji jednak powołania się przez stronę postępowania na określone okoliczności, które w jej ocenie świadczą o potrzebie uwzględnienia jej wniosku, organ winien ze szczególną starannością odnieść się właśnie do nich. W ocenie Sądu, SKO należycie wywiązało się z powyższego obowiązku, dokonując kompleksowej oceny skarżonej decyzji pod kątem istnienia w niej jakiejkolwiek z wad będących podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. S. B. wskazała na okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 7 K.p.a. Odnosząc się do pierwszej z nich Kolegium zasadnie wskazało, iż brak w obecnie obowiązującym systemie prawnym unormowania przewidującego obowiązek wyłączenia organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) od udziału w sprawie dotyczącej rozgraniczenia, w której stroną była gmina jako właściciel jednej z nieruchomości rozgraniczeniu takiemu podlegającej. Jak bowiem słusznie podniosło Kolegium, żaden przepis prawa materialnego nie zawiera obowiązku takiego wyłączenia. Stanowi natomiast wprost, iż wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Należy w tym miejscu wskazać, iż gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie w pewnych przypadkach powyższego organu, wówczas przewidziałby to wprost w konkretnym przepisie prawnym. Sytuacja taka występuje np. na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która w art. 142 ust. 1 stanowi, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Jednakże już wedle ust. 2 powyższego artykułu w sprawach wyżej wymienionych tj. w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Także np. art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wskazuje, że czynności, o których mowa w art. 83-89 (m. in. zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości), w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Podstawa do wyłączenia organu gminy w rozważanej sytuacji istniała na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów procesowych. Mianowicie art. 27a § 1 K.p.a. przewidywał wprost, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten został jednak z dniem 6 grudnia 1994r. skreślony z mocy art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593). Należy zauważyć, że przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a., w których niektórzy przedstawiciele nauki prawa administracyjnego (por. Wojciech Chróścielewski Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003r. nr 4, str. 42-43) upatrują podstawy wyłączenia w rozważanym przypadku obowiązywały w okresie, gdy w systemie prawnym funkcjonował także powołany wyżej art. 27a § 1 K.p.a. Gdyby zatem przyjąć, że wystarczającą podstawą do wyłączenia był art. 24 § 1 pkt 1 bądź pkt 4 K.p.a., to wówczas przepis art. 27a § 1 K.p.a. należałoby uznać za zbędne powtórzenie określonej wyżej regulacji, co byłoby sprzeczne z zasadami tworzenia prawa (por. Grzegorz P. Kubalski Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, Samorząd Terytorialny 2008r. nr 1-2, str. 75). Należy zwrócić uwagę, iż organy jednostek samorządu terytorialnego wykonując na podstawie określonych prawem kompetencji władztwo publiczne w drodze wydawania decyzji administracyjnych (kształtujących określone stosunki administracyjnoprawne) mają obowiązek stać na straży praworządności i bezstronnie wyważyć w każdej sprawie wszelkie interesy społeczne oraz indywidualne (art. 7 K.p.a.). Wydając zatem decyzję administracyjną organ działa jako jeden z elementów państwa, któremu ustawodawca powierzył określone zadania. Ponadto, wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz w art. 6 K.p.a. zasada działania na podstawie przepisów prawa oznacza wymóg istnienia podstawy prawnej upoważniającej organ do określonego działania. Brak zaś istnienia takiej regulacji prawnej umocowującej do podjęcia danego działania oznacza w istocie jego zakaz. Jak zaś już wyżej zaznaczono, w obowiązujących obecnie przepisach prawa brakuje wyraźnej normy wyłączającej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której gmina jest stroną postępowania. W doktrynie wyrażone więc zostało stanowisko, ze po usunięciu z K.p.a. rozwiązania prawnego z art. 27a organy gminy są właściwe do orzekania w sprawie przyznania gminie uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Nie ma zatem w obowiązującej regulacji podstaw do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w razie, gdy sprawa, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. (por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadmiistracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., str. 131). W ocenie Sądu, SKO prawidłowo uznało także, iż nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja Burmistrza [...] wydana została bez podstawy prawnej bądź też z rażącym naruszeniem prawa. Wskazany organ orzekał bowiem w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności na podstawie art. 34 tego aktu, który w ust. 1 stanowi, że jeśli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej zaś sytuacji organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 wymienionej ustawy). O działaniu bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można tymczasem mówić, gdy nie ma przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do określonego działania. Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast, gdy decyzja jest wadliwa wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach (prawa procesowego bądź materialnego), o szczególnym ciężarze gatunkowym. Sytuacje tego rodzaju nie zaistniały w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zachodzi również podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w myśl art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., który stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Unormowanie to odsyła bowiem do przepisów szczególnych, których w niniejszej sprawie brak, jak też nie wskazuje ich sama skarżąca. Właściwie także Kolegium oceniło podnoszoną przez skarżącą okoliczność, iż nie została ona zawiadomiona zgodnie z art. 32 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. SKO zwróciło uwagę na znajdującą się w aktach sprawy notatkę sporządzoną przez geodetę o ustnym powiadomieniu stron o zmianie terminu prac polowych ze względu na zalegającą pokrywę śniegu. Zaznaczyło również, że S. B. była obecna w trakcie czynności geodety wykonywanych w tym nowym terminie. Należy podkreślić, że art. 32 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, że wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. Naruszenie tego przepisu nie musi jednak skutkować uwzględnieniem skargi, jeżeli nie zostanie wykazane, by pomiędzy tym naruszeniem a treścią zapadłej w sprawie decyzji zachodził rzeczywisty związek przyczynowy. Brak więc istnienia tego rodzaju związku nie daje podstaw do twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa procesowego skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdzając więc w działaniu SKO uchybień przepisom prawa Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.