II SA/Rz 443/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W.D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania W.D. (dalej: "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz odmówił Skarżącemu ponownie (po uprzednim uchyleniu przez Kolegium) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przyczynę odmowy wskazał po raz drugi brak spełnienia warunku co do czasookresu powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Kolegium po rozpatrzeniu odwołania dokonało prawidłowej wykładni art. 17 u.ś.r., uwzględniającej skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Uznało, że Burmistrz niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust.1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co było nieprawidłowe. Kolegium stwierdziło jednak, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wzięte pod uwagę, wyjaśnione i należycie rozważone, wobec czego doszło do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także z naruszeniem art. 107 § K.p.a. Powyższe, w ocenie Kolegium, obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W ramach wytycznych Kolegium wskazało, że Burmistrz weźmie pod uwagę zawarte powyżej stwierdzenia, usunie uchybienia, w konsekwencji wyda decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom. Wskazało również, że zbadaniu podlegają także negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Konieczne jest jednak zastosowanie się przez organ do interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. prezentowanej w decyzji Kolegium. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest konieczne z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W sprzeciwie Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zarzucił Kolegium bezpodstawne uchylenie decyzji Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a, a tym samym nieuzasadnione przeciąganie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności uzasadnienie nie wskazuje, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Brak interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie usprawiedliwia podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia nie wynika również, że Kolegium dostrzegło braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga uzupełnienia, w sprawie przeprowadzony został ponowny wywiad środowiskowy, który przedstawia aktualną sytuację rodziny i potwierdza, że Skarżący sprawuje opiekę nad matką. Zatem mając na uwadze art. 12 § 1 K.p.a., Kolegium było zobowiązane dokonać pełnej oceny materiału dowodowego a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie tym bardziej, że zaskarżona decyzja jest drugim w tej sprawie rozstrzygnięciem kasatoryjnym. Końcowo Sąd stwierdza, że podziela ocenę prawną Kolegium co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz konkluzję, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest niedopuszczalne. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.