II SA/Rz 444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zanieczyszczenia powietrza I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie dotyczące zanieczyszczenia powietrza przez kotłownię eksploatowaną w K. przy ul. [...] przez "A" Sp. z o.o. z/s w B., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego eksploatacją kotłowni j.w. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] S. K. W trakcie postępowania dowodowego Okręgowa Stacja Chemiczno - Rolnicza pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformowała o braku możliwości wykonania żądanych pomiarów z uwagi na braki norm, do których można by odnieść uzyskane wyniki analiz. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] poinformował o wynikach przeprowadzonej w dniach 29 i 31 października 2012r. kontroli kotłowni podczas której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska przez prowadzącego kotłownię. Także przeprowadzone w dniach 29.10.2012 r., 05.11.2012 r. i 07.11.2012 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] pomiary w budynku S.K. nie wykazały obecności tlenku węgla w pomieszczeniach mieszkalnych budynku przy ul. [...]. Analiza zebranych dowodów wykazała więc brak negatywnego wpływu na środowisko spowodowanego funkcjonowaniem kotłowni w K. przy ul. [...], co uzasadniało umorzenie postępowania. S.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, że organ I instancji niewłaściwie rozpoznał sprawę, albowiem oparł się na opinii WIOŚ, która zdaniem odwołującego się nie jest reprezentatywna w niniejszej sprawie. Zdaniem odwołującego się źle zinterpretowano notatkę Komendy Miejskiej Straży Pożarnej, a opinię [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pominięto. Nie uwzględniono także jego wniosku w przedmiocie analizy zanieczyszczeń znajdujących się na liściach porzeczek. Wobec powyższego wniósł o "przedłużenie postępowania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwane dalej "k.p.a." i art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mógłby stanowić przepis art. 362 ustawy. Stosownie do jego treści, organ jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, skierowanej do podmiotu korzystającego ze środowiska w sposób negatywnie oddziałujący na środowisko, w której nakłada na ten podmiot obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko, wskazuje zakres tego ograniczenia, albo obowiązek przywrócenia środowiska do wskazanego stanu właściwego, jak też określa termin wykonania nałożonego obowiązku. Dobrem chronionym w art. 362 ustawy jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Jak wynika z akt sprawy "A" Sp. z o.o. w B. eksploatuje kotłownię w K. przy ul. [...], która wytwarza energię cieplną (na potrzeby ciepłej wody użytkowej i centralnego ogrzewania) dla potrzeb komunalnych na terenie miasta K. Urządzeniami grzewczymi, w których następuje proces spalania paliw w celu wytworzenia energii są kotły opalane gazem ziemnym oraz węglem kamiennych typu "groszek". W procesie spalania następuje emisja do powietrza m.in.: tlenku węgla, dwutlenku siarki, dwutlenku azotu oraz pyłu. Przeprowadzone przez organ w sprawie niniejszej postępowanie, mające na celu ustalenie, czy kotłownia oddziałuje negatywnie na środowisko wykazało, że takie fakty nie miały miejsca. Wynika to z kontroli kotłowni w K. przy ul. [...]i przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...], w dniach 29 i 31 października 2012 r., podczas której przeprowadzane były również pomiary emisji zanieczyszczeń, gdzie nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniach 29.10.2012 r., 05.11.2012 r. i 07.11.2012 r. przeprowadził również kontrolę w budynku mieszkalnym S.K., podczas której nie stwierdzono obecności tlenku węgla. Skoro więc kontrola WIOŚ nie wykazała przekroczenia dopuszczalnych norm emisji substancji do powietrza, w pomieszczeniach kotłowni, w których posadowione są kotły nie stwierdzono obecności pyłu i sadzy, mogących świadczyć o nieprawidłowej pracy kotłów, jak również na terenie parkingów, dróg dojazdowych oraz powierzchni placów, karoserii samochodów zaparkowanych w rejonie kotłowni nie stwierdzono obecności pyłów i sadzy oraz nadmiernego zadymienia terenu wokół kotłowni, nie można uznać, iż działanie kotłowni negatywnie oddziałuje na środowisko. Organ II instancji uznał, że organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 362 ustawy, co oznacza, że wszczęte z urzędu postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zasadnie bowiem stwierdził, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na Spółkę obowiązków ograniczenia oddziaływania na środowisko, gdyż brak jest dowodów na negatywne oddziaływanie na środowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, iż pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawiera jedynie opinię dotyczącą ewentualnej przyczyny zanieczyszczenia powietrza w domu S.K. oraz wskazuje sposób zbadania problemu przez właściwy organ ds. ochrony środowiska tj. przeprowadzenie pomiarów przez WIOŚ oraz pomiar tlenku węgla. Obie te czynności zostały przez organ I instancji przeprowadzone, a ich wyniki opisane są wyżej. Ponadto należy zaznaczyć, iż zarówno Inspekcja Ochrony Środowiska, jak i Inspekcja Sanitarna są organami wyspecjalizowanymi w dokonywaniu przedmiotowych pomiarów, posiadają akredytowane laboratoria, wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania przeprowadzonych przez nie badań i ich wyników. Występowania przykrego zapachu w budynku S.K., o którym mowa w notatce Straży Pożarnej oraz o którym mówią słuchani w sprawie świadkowie nie jest przedmiotem badania niniejszego postępowania. Przedmiotem tym jest ewentualne negatywne oddziaływanie na środowisko przez kotłownię przy ul. [...], którego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. S.K. złożył skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję zaskarżając ją w całości. Wniósł o dopuszczenie dowodów przeprowadzenie postępowania dowodowego obejmującego dowody z zeznań świadków oraz opinii biegłych Zarzucił, że w opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].08.2012 r. znak: [...] stanowiącej załącznik do protokołu z rozprawy z dnia [...].08.2012 r. znak: [...] zaznaczono, że instytucja ta nie jest właściwa do wykonywania pomiarów zanieczyszczenia powietrza w pomieszczeniach mieszkalnych podczas eksploatacji kotłowni, a jedynie do badania dopuszczalnego poziomu stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w związku z czym opinia ta nie może stanowić dowodu na brak zanieczyszczenia powietrza i być podstawą umorzenia postępowania. Ponadto zarzucił, że podczas prowadzonego postępowania zostały złamane zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i 8 kpa. Organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności nie przeprowadził analizy zanieczyszczeń znajdujących się na liściach porzeczek, o co wnosił skarżący. Taki sposób prowadzenia postępowania w żadnym wypadku nie mógł pogłębić zaufania obywatela do organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Sprawa dotyczy zanieczyszczenia powietrza spowodowanego eksploatacją kotłowni przy ulicy P. w K. przez "A." sp. z o.o. Podstawą rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150). W trakcie prowadzonego postępowania przez organ administracji publicznej ustalono, iż brak jest zanieczyszczenia powietrza w pomieszczeniach mieszkalnych, nie stwierdzono również przekroczeń wielkości emisji gazów do powietrza. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji art. 104 k.p.a. Natomiast umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron, kończy bieg postępowania stanowiąc załatwienie sprawy inny sposób. Ustawodawca przewidział możliwość ukończenia postępowania przez jego umorzenie między innymi gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe – art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie podkreśla się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony. Natomiast "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony" – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. II OSK 79/10. Nie budzi wątpliwości, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r. III SK 20/10). Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie została zdefiniowana w kodeksie postępowania administracyjnego, jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zatem nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 129 poz. 902) wprowadzono szczególne rozwiązania, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w k.p.a. Artykuł 105 ustanawia dwie ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego. Reguła pierwsza, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. związana jest z bezprzedmiotowością postępowania, która jak wywodzi W. Dawidowicz – stanowi "refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" (Zarys procesu administracyjnego s.134). Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postepowania w danej sprawie przez jego umorzenie ponieważ nie będzie podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie, z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględniania żądania strony. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie nie została spełniona przesłanka "bezprzedmiotowości" o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniająca umorzenie postępowania. Organ prowadząc ponownie postępowanie winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty sprawy na podstawie przepisu art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1P.p.s.a. Ze względu na treść rozstrzygnięcia niecelowym było orzekanie o czasowej ochronie. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska orzeczono jak w sentencji.