II SA/Rz 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 445/17 UZASADNIENIE W dniu 18 listopada 2016 r. A. S.A. z/s w [...] (dalej również: A. S.A. lub Spółka), zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", decyzji zobowiązującej do udostępnienia działek nr 212 i 228/1 w [...], na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, w celu przeprowadzenia awaryjnych prac w zakresie przycięcia gałęzi drzew i wycięcia krzewów pod linią elektroenergetyczną 220 kV relacji C. – B., położoną na ww. nieruchomościach, w związku z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] odmówił udzielenia A. S.A. zezwolenia na czasowe zajęcie działek objętych wnioskiem. Organ podał, że nieruchomość położona w [...] i oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 212, 256, 228/1 i 224/1, objęta KW [...], stanowi współwłasność JG i AG na prawach ustawowej wspólności małżeńskiej. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że na wschodniej części ww. nieruchomości przebiega linia elektroenergetyczna. Teren pod linią na działce nr 212 jest zadrzewiony, zaś na działce nr 228/1 częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Spółka realizuje co prawda cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż utrzymuje przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, niemniej wobec poczynionych w sprawie ustaleń, jej wniosek był zdaniem organu niemożliwy do uwzględnienia. Wydanie zgodny na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest bowiem od spełnienia dwóch, alternatywnie występujących przyczyn, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania tj. siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. W realiach opisywanej sprawy, w ocenie organu, przesłanki takie nie zachodzą. Nie sposób bowiem uznać, że w opisywanej sprawie przesłanka zapobieżenia znacznej szkody mogła powstać "nagle", gdyż przyrost drzew jest uwarunkowany naturalnymi możliwościami określonego gatunku drzewa, a właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości już w kwietniu 2016 r. Zdaniem organu dla rozstrzygnięcia sprawy nie mniej istotny jest fakt, że Spółka we wniosku powołała się na minimalne odległości przewodu linii elektroenergetycznej od korony drzew określone w Polskich Normach PN-E-05100-1-1:1998 i EN50341-3-22:2001, podczas gdy w świetle art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1483 z późn. zm.), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, a norma PN-E-05100-1:1998 została wycofana 18 grudnia 2003 r. Przedstawiona dokumentacja nie wykazuje z kolei, że w opisywanej sprawie, zarówno przy maksymalnej temperaturze przewodu, jak i obciążeniu oblodzeniem, norma EN50341-3-22:2001 została przekroczona. We wniesionym odwołaniu P S.A. zarzuciła wydanie decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co w jej ocenie doprowadziło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 126 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w opisywanej sprawie nie zachodzi przypadek nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Spółka podniosła, że ustalenia organu jawią się jako mało wiarygodne, gdyż oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone bez udziału wnioskodawcy, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n., organ winien zażądać opinii biegłego. Zdaniem odwołującej stwierdzony stan faktyczny świadczy jednoznacznie o bezpośrednim związku przyczynowym pomiędzy rosnącymi drzewami a realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego oraz powstaniem znacznej szkody materialnej, natomiast kwestia, że stan taki trwa od pewnego czasu nie ma znaczenia dla oceny istnienia przesłanki określonej w art. 126 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu i instancji, podzielając w całości jego stanowisko. W ocenie organu odwoławczego w opisywanej sprawie nie wystąpiła ani siła wyższa, ani nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie, która dawałaby podstawę do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 126 ust. 1 u.g.n. W celu wykonania zamierzonych prac konserwacyjnych wnioskodawca może natomiast skorzystać z trybu określonego w art. 124b u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję A. S.A. z/s w [...] wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając zarzuty sformułowane we wniesionym odwołaniu, zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 126 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w opisywanej sprawie nie zachodzi przypadek nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości; 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a". poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz usankcjonowanie sprzeczności istotnych ustaleń organu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzące wprawdzie do uznania stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz spowodowania znacznych szkód materialnych przez drzewa i krzewy rosnące w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 220 kV, jednakże niestanowiącego według organu spełnienia alternatywnej przesłanki określonej w art. 126 ust. 1 u.g.n., tj. nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą wydania tych decyzji był art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), który stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Z treści tego przepisu wynika, że podstawą jego zastosowania jest zaistnienie jednej z 2 przesłanek. Rozumienie pojęcia "siła wyższa" nie wymaga zabiegów interpretacyjnych, natomiast określenie "nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" było przedmiotem rozważań w licznych orzeczeniach sądowoadministracyjnych. Zgodnie przyjmuje się, że istotą tej ustawowej przesłanki jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. "Nagłość", o której mowa w cytowanym przepisie, powinna pozostawać w związku z koniecznością przeciwdziałania zdarzeniom, które miałyby wpływ na powstanie znacznej szkody. Chodzi bowiem o możliwość wystąpienia zdarzenia, które może zaistnieć bez wpływu człowieka, jak i w wyniku jego zaniechań, ponieważ szkoda może powstać w każdym momencie, co wymaga odpowiedniej reakcji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2017 r., II SA/Po 979/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 4.03.2016 r., sygn. akt I OSK 1274/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nagła potrzeba nie jest równoznaczna z nagłością mającego nastąpić zdarzenia, lecz wskazuje na sytuację nadzwyczajną jako przyczynę zagrożenia, a mianowicie katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. Istotą tej przesłanki jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Owa nagłość wymaga powiązania z przeciwdziałaniem zdarzeniom, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody. Chodzi zatem o możliwość wystąpienia zdarzenia, które może zaistnieć bez wpływu człowieka, jak i jego zaniechań, ponieważ szkoda może zaistnieć w każdym momencie, co wymaga odpowiedniej reakcji. W wyroku z dnia 4 marca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1274/14 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 126 ust. 1 u.g.n. wskazuje bardziej na profilaktykę celem przeciwdziałania szkodzie i jeżeli jest możliwość przewidzenia negatywnych zdarzeń to należy im przeciwdziałać. Nie budzi wątpliwości, że norma prawna zawarta w art. 126 ust. 1 u.g.n. ma służyć minimalizowaniu powstania znacznej szkody, a więc określonego zagrożenia, które może np. wynikać z możliwości wystąpienia np. awarii, pożaru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 276/16). We wszystkich orzeczeniach podkreśla się również, że podstawą wydania decyzji z art. 126 ust. 1 u.p.z.p. powinny być wiarygodne informacje, potwierdzające potrzebę niezwłocznego działania. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wskazał jako potrzebę natychmiastowego działania polegającego na przycięciu i wycięciu drzew i krzewów, ich odległość od przewodów linii napowietrznej, wynoszącą 4,5 m, co powoduje realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla zapewnienia prawidłowej pracy linii elektroenergetycznej. Do akt postępowania A. S.A. dołączyła dokumenty zawierające treści Polskiej Normy PN-EN 50341-3-22 ("Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45 kV. Część 3: Zbiór normatywnych warunków krajowych. Polska wersja EN 50341-3-22:2001") oraz Polskiej Normy PN-E-05100-1 ("Elektroenergetyczne linie napowietrzne. Projektowanie i budowa"). Wydając decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości Starosta [...] stwierdził, że stosowanie Polskich Norm, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483, ze zm.), jest dobrowolne, a ponadto Polska Norma PN-E-05100-1:1998 została wycofana 18.12.2003 r. Wyliczona przez organ odległość na podstawie normy EN 50341-3-22:2001 wynosi natomiast 4,02 m, w sytuacji, gdy aktualna odległość zadrzewienia od przewodu linii elektroenergetycznej 220 kV wynosi od 4,5m do 5 m. Starosta przyjął ponadto, że konieczność zapobieżenia znacznej szkodzie nie mogła powstać "nagle", gdyż przyrost drzew jest uwarunkowany naturalnymi możliwościami określonego gatunku drzewa, a właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości już w kwietniu 2016 r., zaś Spółka nie przedstawiła stosownych dowodów wskazujących na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Zdaniem Sądu tego rodzaju ocena jest przedwczesna. Dezaprobatę budzi oczywiście fakt, że przez długi okres A. S.A. nie podjęła wystarczająco skutecznych działań by uregulować sytuację związaną z koniecznością usunięcia naturalnych przyrostów drzew i krzewów na działkach nr 212 i 228/1 w [...] w ustawowym trybie przewidzianym w art. 124b ust. 1 u.g.n., za stosownym odszkodowaniem. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13.04.2005 r., II SA/Sz 1710/03, Lex Nr 300491, że stosowanie trybu przewidzianego w art. 126 u.g.n. nie może być swoistą "sankcją" za brak postępów w rokowaniach z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W ocenie Sądu jednak również tego rodzaju "sankcja" w postaci odmowy udzielenia zezwolenia na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. nie może być nakładana na dystrybutora sieci w sytuacji nie podjęcia przez niego niezbędnych działań konserwacyjnych w odpowiednim terminie. Treść decyzji zdaje się wskazywać na taką właśnie motywację organu. Tymczasem zadaniem organu było zbadanie przesłanek, których zaistnienie pozwalałoby na wydanie decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie ustalenia organu są niepełne i poczynione w sposób wadliwy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, koniecznego dla końcowego jej rozstrzygnięcia. Decyzje te wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, opierające się na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z dnia 4.07.2001 r., I SA 1768/99). Z przestrzegania tych obowiązków organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Podstawowym dowodem w niniejszej sprawie powinny być oględziny na działkach 212 i 228/1. Zgodnie z art. 79 § 1 § 2 k.p.a. o przeprowadzeniu dowodu w postaci oględzin strona powinna być powiadomiona, ma prawo brać w nich czynny udział i składać wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie standardów tych nie dotrzymano. Oględzin dokonała "Komisja Starostwa Powiatowego", bez umożliwienia zarówno wnioskodawcy, jak i właścicielom działek udziału w tej czynności, a zatem nie może ona stanowić dowodu w sprawie. Brak także ustaleń dotyczących przewidywanego tempa przyrostu drzew i oceny czy pozostał jeszcze wystarczający czas, by Spółka mogła uzyskać zezwolenie na udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. w celu wykonania planowanych prac. Należy mieć na względzie, że proces przyrostu drzew ma charakter niezwykle dynamiczny i nie jest wykluczone że "potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" osiągnęła stan "nagłości", a wtedy musi znaleźć zastosowanie tryb z art. 126 ust. 1 u.g.n., niezależnie od tego z jakich powodów doprowadzono do takiej sytuacji i kto ponosi odpowiedzialność za brak należytej dbałości o stan linii elektroenergetycznej. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17.05.2016 r., II SA/Ol 518/16 Sąd ten podkreślił, że ryzyko znacznej szkody może powstać samoczynnie i nie jest konieczna awaria lub wypadek. W związku z tym określony stan uzasadniający wejście na nieruchomość może już jakiś czas istnieć, natomiast nagłość potrzeby wynika z aktualnego pozyskania wiedzy o tym stanie. Innymi słowy wydarzeniem uzasadniającym nagłość potrzeby jest uzyskanie informacji o ryzku znacznej szkody, która może nastąpić w każdej chwili. W postępowaniu ponownym w niniejszej sprawie rzeczą organu będzie prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokładne ustalenie odległości linii elektroenergetycznej od gałęzi drzew, a w razie potrzeby dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie energetyki. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 126 ust. 1 u.g.n., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.