II SA/Rz 446/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 446/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r., nr [..] Starosta Powiatu D., po dokonaniu przez A.[...] sp. z o.o. zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku przemysłowego zlokalizowanego w P. przy ul. W. [..], wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. Organ uznał, iż inwestor błędnie przyjął, że wymienione roboty zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy ich zakres prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), stanowiącego całość techniczno-użytkową. W odwołaniu od tej decyzji A. [..] sp. z o.o. zarzuciła nie uwzględnienie nowelizacji art. 29 ustawy Prawo budowlane, wprowadzonej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych, poprzez dodanie w ust. 2 tego przepisu, pośród robót nie wymagających pozwolenia na budowę i podlegających zgłoszeniu, pkt 15 – roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Ponadto, przyjmując iż przedmiotowa inwestycja prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego (budowli), organ pominął fakt, iż zgodnie z definicją legalną do budowli można jedynie zaliczyć wolno stojące urządzenie techniczne, natomiast objęte zgłoszeniem urządzenia mają zostać zainstalowane na dachu budynku, a więc nie są "wolnostojące". Odwołująca spółka zwróciła też uwagę, że prawo wniesienia sprzeciwu jest prawem ograniczonym czasowo (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji organ II instancji może albo utrzymać decyzję organu I instancji w mocy albo uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie (gdy upłynął ustawowy termin do wydania decyzji o sprzeciwie). Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda P., decyzją z dnia [..] marca 2011 r. [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej na istniejącym budynku. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). W motywach decyzji Wojewoda wskazał na konieczność zreformowania decyzji pierwszoinstancyjnej, z uwagi na błędne powołanie w podstawie tej decyzji "art. 30 ust. 6" ustawy Prawo budowlane, podczas gdy chodzi o art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, wymieniający sytuacje, w których organ ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowanych. Ponadto sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji nie wskazuje miejsca (lokalizacji) projektowanej inwestycji (brak nazwy miejscowości oraz numeru działki), uniemożliwiając identyfikację przedmiotu sprawy. Wbrew ocenie organu I instancji, projektowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako budowla. Nie odpowiada jednak również zakresowi robót budowlanych zwolnionych w obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, gdzie wymieniono antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne na obiektach budowlanych. Z projektu montażu antenowej konstrukcji wsporczej wynika, że maszt antenowy zostanie zakotwiony do projektowanych bloków żelbetowych o wymiarach 28 x 48 cm (2 sztuki) oraz 35 x 40 (4 sztuki). Bloki te mają być zakotwione w zewnętrznych ścianach konstrukcyjnych budynku oraz wieńców. Projektowane roboty polegają zatem nie tylko na instalacji urządzenia ale również na przebudowie części obiektu. Przez przebudowę art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego rozumie wykonanie robót, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Przebudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę A.[..] Sp. z o.o. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem: 1) prawa materialnego - art. 3 pkt 7a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie do całości prac objętych zgłoszeniem oraz 2) przepisów postępowania w postaci: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sposobu zmiany parametrów technicznych budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wydanie sprzeciwu po upływie przewidzianego na to terminu materialnoprawnego. Bloki żelbetowe zamieszczone na budynku mają ustabilizować konstrukcję wsporczą anteny i dodatkowo ją obciążyć, przy czym nie obciążą one samego budynku i nie wymagają ingerencji w jego konstrukcję. Bez elementów stabilizacyjnych maszt uległby zawaleniu. Projektowana inwestycja nie jest więc przebudową ale instalacją urządzenia; nie zmienia parametrów technicznych budynku, na jakim ma być posadowiona i wymaga wyłącznie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Decyzja Wojewody nie udziela odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób parametry techniczne budynku ulegną zmienia wskutek ustabilizowania masztu za pomocą bloków żelbetowych. Ponadto, decyzja II instancji, reformująca zaskarżony odwołaniem sprzeciw, sama wyraża sprzeciw, a więc powinna być doręczona stronie w terminie 30 dni od otrzymania zgłoszenia. Terminu tego Wojewoda nie dochował. Upływ materialnoprawnego terminu uniemożliwiał Wojewodzie wydanie takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Dotyczy ona sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku przemysłowego. Instytucja zgłoszenia robót budowlanych uregulowana została w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), a służyć ma uproszczeniu i przyspieszeniu procesu budowlanego. Zgłoszeniu podlegają wymienione w art. 30 ust. 1 tej ustawy rodzaje budowy i robót budowlanych oraz rozbiórka obiektów budowlanych wskazanych w jej art. 31 ust. 1 pkt 1. Procedura zgłoszenia określona została w art. 30 ust. 2-4 powoływanej ustawy. Po wypełnieniu czynności tam wskazanych i upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia można przystąpić do wykonywania robót budowlanych, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie w tym terminie sprzeciwu, w drodze decyzji (art. 30 ust. 5 ). W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie wykonania robót budowlanych, określonych jako "montaż antenowej konstrukcji wsporczej o nazwie "[...]", zostało doręczone Staroście Powiatowemu w D. w dniu [..].11.2010 r. Postanowieniem z dnia [..] listopada 2010 r., wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ ten nałożył na inwestora – A.[..] sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wskazując w sentencji postanowienia zakres tego uzupełnienia i wyznaczając termin – 7 dni od daty otrzymania pisma. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi A.[..] sp. z o.o. 30.11.2010 r., a w dniu 6.12.2010 r. do organu wpłynęły dokumenty stanowiące uzupełnienie zgłoszenia. Decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. Starosta Powiatu D. wniósł sprzeciw do określonych w zgłoszeniu robót budowlanych, przyjmując, że ich zakres prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), stanowiącego całość techniczno-użytkową, a zatem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania A.[..] sp. z o.o. od tej decyzji, Wojewoda P., decyzją z dnia [..] marca 2011 r., orzekł reformatoryjnie - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji w całości i wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku przemysłowego. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska organu I instancji, że projektowana konstrukcja wsporcza stanowi budowlę, lecz uznał, iż projektowane roboty polegać będą nie tylko na instalacji urządzenia ale również na przebudowie części obiektu. Przebudowa wymaga natomiast uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem stanowi roboty, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane). Skarżąca spółka zwalcza tę decyzję dwukierunkowo. Po pierwsze zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego i kwestionuje stanowisko, że w wyniku montażu konstrukcji wsporczej anteny dojdzie do przebudowy obiektu, podkreślając przy tym, że organ nie wykazał w jaki sposób ulegną zmianie gabaryty obiektu. Drugi kierunek zarzutów to naruszenie przepisów postępowania, a w tym art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie sprzeciwu po upływie materialnoprawnego terminu na jego wniesienie. W ocenie Sądu ta ostatnia kwestia wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, ma ona bowiem w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie. Nie ulega wątpliwości, że wskazany w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Stanowisko to potwierdzone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie uznaje się, że początek biegu tego terminu liczy się od dnia następnego po dniu, w którym doręczono zgłoszenie lub też – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) – od dnia następnego po dniu, kiedy uzupełniono zgłoszenie lub po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., II OSK 79/06, wyrok NSA z dnia 21.04.2009 r., II OSK 574/08 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl), wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12.05.2011 r., II SA/Ol 185/11, LEX Nr 794771). W orzecznictwie wskazuje się również na kompetencyjny charakter tego terminu, co oznacza, że po jego upływie właściwy organ traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu, a więc faktyczną możliwość jego wydania (por. cyt. wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12.05.2011 r., wyrok NSA z dnia 21.05.2009 r., II OSK 724/08 ). W rozpoznawanej sprawie sprzeciw wniósł organ odwoławczy – Wojewoda P., w ramach decyzji reformatoryjnej, po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności i istotą postępowania odwoławczego organ ten obowiązany był rozpoznać ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, oceniając we własnym zakresie stan faktyczny, a następnie rozstrzygnąć sprawę. W sytuacji jednak, kiedy Wojewoda P. wydawał swoje rozstrzygnięcie w dniu [..] marca 2011 r., a 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, liczony zgodnie z wcześniejszymi uwagami Sądu od dnia, kiedy skarżąca spółka po wezwaniu organu uzupełniła zgłoszenie, tj. od [..].12.2010 r., już upłynął, organ ten związany treścią art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i wynikającym z tego przepisu terminem nie mógł już wnieść sprzeciwu. W powoływanym wcześniej wyroku z dnia 21.05.2009 r., II OSK 724/08. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. W sytuacji więc kiedy upłynął termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu tego rodzaju ograniczenie uprawnień organu odwoławczego wynika ze specyfiki instytucji zgłoszenia robót budowlanych, która służyć ma przyspieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego i możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych w ściśle określonych ramach czasowych wynikających z prawa materialnego. Sąd wskazuje jednocześnie, że w sprawach o sygnaturach II SA/Rz 54/11oraz II SA/Rz 256/11 rozpoznanych przez WSA w Rzeszowie, a również dotyczących sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych przez A.[..] sp. z o.o., orzekający w tych sprawach skład nie podzielił poglądu skarżącej spółki co do braku możliwości wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez Wojewodę upłynął termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwraca jednak uwagę, że w sprawach o sygnaturach II SA/Rz 54/11oraz II SA/Rz 256/11 zaskarżone decyzje wydane zostały w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto skład orzekający w tamtych sprawach swojego poglądu szerzej nie uzasadniał (wskazując jedynie na literaturę przedmiotu), z uwagi na fakt, iż kwestia terminu z art. 30 ust. 5 nie miała w realiach tamtych spraw znaczenia wobec stwierdzenia innych naruszeń prawa przez organ odwoławczy. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym z naruszeniem także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej spółki. Rozpoznając odwołanie A.[..] sp. z o.o. Wojewoda P. weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.