II SA/Rz 448/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Przedmiotem skargi T. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach: Po rozpatrzeniu wniosku T. O. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawcy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy polecił wówczas wyjaśnić, czy C. O. - mąż A. O., a matki wnioskodawcy, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w świetle aktualnego w czasie orzekania brzmienia przepisu art. 17 ust, 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwrócił również uwagę na błędną wykładnię przepisów dokonaną przez Wójta, ponieważ w ocenie Kolegium pozostawanie A. O. w związku małżeńskim nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do odmowy przyznania żądanego świadczenia. Okoliczność taka mogłaby stanowić przeszkodę, gdyby małżonek był w stanie sprawować opiekę nad żoną. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 15 i 21, art. 17, art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Z ustaleń organu I instancji wynikało, że fakt znacznego stopnia niepełnosprawności A. O. uznano za niewątpliwy. Ustalono, że wnioskodawca jest osobą zobowiązaną do alimentacji w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wskazano też, że A. O. pozostaje w związku małżeńskim z C. O., przy czym małżonkowie nie mieszkają razem, nie kontaktują się ze sobą, a mąż nie opiekuje się żoną. C. O. nie podejmuje zatrudnienia poza pracami dorywczymi w sezonie letnim. Te ustalenia w ocenie organu prowadzą do wniosku, że był zdolny do sprawowania opieki nad żoną. To zaś powodowało, że obowiązek alimentacyjny syna został wyprzedzony przez obowiązek męża. W tych okolicznościach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało z powodu określonego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Po rozpatrzeniu odwołania T. O. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. SKO, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz art. 17 pkt 1a, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach orzeczenia podało, że krąg osób uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego określają przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z koeli w art. 17 ust. 5 u.ś.r. przewidziano przesłanki negatywne, wyłączające możliwość przyznania tego świadczenia. W świetle dokonanych ustaleń faktycznych sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, ponieważ A. O. pozostawała w związku małżeńskim, a C. O. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym stanowi w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Z decyzją Kolegium nie zgodził się T. O. wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której nie wskazał kierunku kontroli. Podkreślił natomiast, że stan zdrowia matki uległ pogorszeniu, aktualnie porusza się ona na wózku inwalidzkim, wymaga całodobowej opieki. Jej mąż a ojciec skarżącego nie sprawuje nad nią opieki, nie mają z nim również kontaktu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Poz. 270 z 2012 r., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.ś.r. Skarżący ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania w związku z tą opieką. W chwili orzekania, obowiązujące prawo stanowiło, że prawo do świadczeń pielęgnacyjnych przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że A. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niesporne jest, że T. O. nie pracuje, a według jego oświadczenia opiekuje się matką. W takim stanie prawnym organy obu instancji przyjęły, że odmowa znajduje oparcie w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a. Przepis ten stanowi, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organów możliwość sprawowania opieki przez męża wyklucza w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego T. O. jako osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszym stopniu. W ocenie Sądu taka wykładnia wskazanego przepisu, oderwana od realiów rozpoznawanej sprawy jest nie uprawniona. Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. należy mieć na uwadze fakt, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, czyli przyznania takiego świadczenia nie może być oparte na formalnej przesłance istnienia lub nieistnienia małżeństwa. Zdaniem Sądu takie rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. prowadziłoby do dyskryminacji tych wszystkich, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2a u.ś.r., w sytuacji gdy osoby te rezygnują z zatrudnienia lub pracy zarobkowej opiekując się osobami spełniającymi przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1, a osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym małżonek tej osoby nie sprawuje nad nią opieki, ale jednocześnie nie ma on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu taki sposób wykładni wskazanego przepisu naruszałby wartości konstytucyjne, przede wszystkim godziłby w instytucję małżeństwa chronioną konstytucyjnie, gdyż w lepszej sytuacji stawiałby osoby które nie pozostają w związku małżeńskim, chociażby na skutek rozwodu. Zdaniem Sądu art. 15 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wskazując na istnienie małżeństwa jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uzależniające uzyskanie świadczenia od znacznego stopnia niepełnosprawności małżonka wyraża ogólną regułę warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą uzyskania takiego świadczenia jest faktycznie sprawowanie opieki przez podmioty wskazane w ustawie. Zatem art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy ma charakter regulacyjny w tym znaczeniu, że ustala kolejność podmiotów zobowiązanych do sprawowania opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności pozostającą w związku małżeńskim. W takich przypadkach, jeżeli małżonek osoby wymagającej opieki nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nikt inny zobowiązany alimentacyjnie nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli ten małżonek sprawuje opiekę nad taką osobą. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie mógłby ubiegać się o świadczenie gdyby jego ojciec sprawował opiekę nad matką A. O. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. nie może być oderwana od istoty i charakteru świadczenia pielęgnacyjnego oraz od przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Zatem świadczenie takie musi być przyznane wszystkim podmiotom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2a modyfikuje tę zasadę tylko o tyle, że nie daje podstawy do przyznania tego świadczenia innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli opiekę może sprawować małżonek. W takim przypadku świadczenie przysługuje małżonkowi jeżeli rezygnuje z pracy lub zatrudnienia celem sprawowania opieki nad małżonkiem wymagającym opieki w warunkach określonych w art. 17 ust. 1 ustawy. Taki sposób rozumienia wskazanych przepisów odpowiada funkcjonującym w prawie polskim zasadom alimentacji. Bierze pod uwagę wyprzedzający charakter obowiązku alimentacyjnego między małżonkami przed obowiązkiem innych krewnych w linii prostej i rodzeństwa. Przyjmując taki sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Sąd podkreśla że tylko przy takim rozumieniu tej regulacji można zachować jej logiczną niesprzeczność. W innym przypadku trzeba by uznać, że istnienie małżeństwa a nie sprawowana opieka nad osobą wymagającą opieki ma przesądzać o uprawnieniu do świadczenia. Stanowisko takie byłoby niemożliwe do akceptacji choćby z tego powodu, że obowiązek alimentacyjny między małżonkami istnieje także po ustaniu małżeństwa (art. 130 k.r.o). Zatem gdyby w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. chodziło o małżeństwo, a nie faktyczne sprawowaną opiekę przez małżonka nad współmałżonkiem to trzeba by uznać, że ustawa różnicowałaby podmioty tylko ze względu na ich sytuację formalną. Małżonkowi nie dawałaby uprawnienia do świadczenia, zaś byłemu małżonkowi takie uprawnienie przyznawałaby, przy czym na obu takich podmiotach ciąży ten sam obowiązek alimentacyjny. Akceptacja takiego stanu nie odpowiada zasadzie równego traktowania podmiotów przez prawo. Reasumując, stwierdzić należy, że na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, z 2006 r., poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wszystkim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.), w tym małżonkowi, jeżeli sprawują faktyczną opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i spełniającą przesłanki określone w tym przepisie, przy czym, na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. takie świadczenie nie może być przyznane osobie innej, zobowiązanej w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego, jeżeli osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek takiej opieki nie sprawuje, choćby dlatego, że jest osobą niepełnosprawną. Zatem dla poprawnego orzekania w sprawie będącej przedmiotem skargi należy ustalić nie potencjalną możliwość sprawowania opieki nad A. O. przez męża C. i istnienie związku małżeńskiego, ale stwierdzić należy czy mąż taką opiekę sprawuje. Równocześnie należy wykazać czy wnioskodawca sprawuje tę opiekę, a nie tylko czy deklaruje, że opiekę sprawuje. Po wyjaśnieniu tych okoliczności organy będą zobowiązane wydać decyzję mając na uwadze wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. dokonaną przez Sąd i przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Sąd zauważa, że SKO pozostaje niekonsekwentne w swoim stanowisku przyjmując w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może być tylko pozostawanie przez A. O. w związku małżeńskim, ale w takiej sytuacji istotne jest by małżonek był w stanie sprawować opiekę nad żoną. Akta sprawy nie wskazują by ta okoliczności została w postępowaniu wyjaśniona. Organy rozstrzygając sprawę po uchyleniu decyzji pierwotnej przyjęły założenie, że C. O. może sprawować opiekę bo nie jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.r.ś. Zdaniem Sądu jest to założenie nie mające uzasadnienia w materiale dowodowym. Wręcz przeciwnie, niektóre dowody sugerują, że wniosek organów pomocy jest przedwczesny, bo z akt sprawy wynika, że między małżonkami istnieje rozkład pożycia. Te okoliczności powinny być ustalone, by można poprawnie orzekać w sprawie wniosku T. O., a przede wszystkim stwierdzić, że mąż może sprawować opiekę nad A. O. Wskazne naruszenia w postępowaniu wyjaśniającym, zwłaszcza art. 7 i ust. 77 w związku z art. 80 k.p.a. miały istotne znaczenie dla orzekania w sprawie, gdyż doprowadziły do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Niezależnie od tego organy dokonały błędnej wykładni tych przepisów czym również naruszały przepisy, w tym zakresie prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.