II SA/Rz 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg M. F. i Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargi oddala- UZASADENIENIE Wnioskiem z dnia 29 listopada 2011 r. W. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr 398 (w dacie zbycia rzecz Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr 813/2 obr. [...]). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia wskazanej wyżej sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 398/1 o pow. 0,0039 ha, obj. KW nr [...], na rzecz W. K. (pkt 1); o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 174,00 zł (słownie złotych: sto siedemdziesiąt cztery złote 00/100) w terminie 1 miesiąca licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (pkt 2); w przypadku niezapłacenia w wyznaczonym terminie kwoty odszkodowania, stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zostanie stwierdzone wygaśnięcie niniejszej decyzji (pkt 3), o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 398/2 o pow. 0,0001 ha (pkt 4), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako działka nr 398 o pow. 0,0040 ha, na działki nr 398/1 o pow. 0,0039 ha i 398/2 o pow. 0,0001 ha – włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 1 czerwca 2012r. pod numerem ewidencyjnym [...] operat [...] (pkt 5). Gmina Miasto [...] w odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności niezbadanie przeznaczenia nieruchomości w planie realizacyjnym, przez co nie ustalono należycie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. M. F. także złożył odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty Powiatu [...] wskazując, że została wydana przedwcześnie. Zarzucił organowi, że nie zbadał zapisów planu realizacyjnego przebudowy ulicy K. – zatwierdzonego decyzją [...], co mogłoby skutkować innym rozstrzygnięciem, gdyż realizacja ulicy K. mogła obejmować także realizację dróg bocznych, dojazdowych, działek niezbędnych do przebudowy niewchodzących w skład samej ulicy K. Decyzja taka, zdaniem odwołującego się, nie ograniczała się tylko do realizacji pasa drogowego ul. K., lecz także dróg dojazdowych, które w późniejszym czasie uznano za drogi publiczne i zaliczono do tej kategorii, nadając im nazwy. Zarzucił także błędne powołanie jako podstawy prawnej art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego organ nie zastosował, jak również orzeczenie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w pkt 5 decyzji, podczas gdy podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie następuje z mocy prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ustawy stanowiący, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O zbędności nieruchomości decyduje art. 137 ust. 1 ustawy, w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na podstawie art. 216 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zakreślił stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości między innymi do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Z ustaleń organu wynika, że aktem notarialnym z dnia 17 kwietnia 1980 r. Rep. A Nr [...] z 1980 r. W. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa między innymi działkę nr 813/2 w trybie art. 6 ww. ustawy z 1958 r. Przedmiotowa nieruchomość niezbędna była dla Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] dla przebudowy ulicy K. w R. na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. Z dokumentacji geodezyjno - prawnej zgromadzonej w trakcie postępowania administracyjnego wynika, że wywłaszczona działka nr 813/2 o pow. 0,0090 ha zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 398 o pow. 0,0040 ha. W trakcie oględzin, przeprowadzonych na gruncie, stwierdzono, że działka nr 398 obr. [...] położona jest w sąsiedztwie pasa drogowego ulicy K. Jej część (około 1 m2) zajęta jest pod pas drogowy ulicy T. Teren działki jest ogrodzony tymczasowym ogrodzeniem z metalowej siatki stanowiącej zabezpieczenie placu budowy. Działka nie jest zabudowana ani wybrukowana, nie ma na niej żadnych nasadzeń ani nie jest porośnięta trawą. Na terenie działki znajduje się hałda piasku oraz znak drogowy przy ulicy T. W wyniku podziału wskazanej wyżej nieruchomości wydzielono z niej działkę nr 398/1 o pow. 0,0039 ha i nr 398/2 o pow. 0,0001 ha i w konsekwencji Starosta [...] w pkt 4 decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 398/2. Działka objęta wnioskiem leży w ciągu pasa drogowego ulicy T. - gminnej drogi publicznej, co wynika z przedłożonej przez Miejski Zarząd Dróg uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych i załącznika nr 1 do tej uchwały. Wojewoda uznał, że zgromadzony przez Starostę [...] materiał dowodowy - w tym akt notarialny z dnia 17 kwietnia 1980 r. Rep. A Nr [...] z 1980 r. oraz oględziny przeprowadzone na spornym gruncie - był wystarczający dla uznania, że nieruchomość położona w obr. [...], oznaczona jako działka nr 398/1 stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda [...], działając na podatnie art. 7, art. 77 oraz art. 136 k.p.a. — we własnym zakresie podjął próby odszukania kopii decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebudowy ul. K. w R. wraz z załącznikami graficznymi. Pismami skierowanymi do Prezydenta Miasta [...], Archiwum Państwowego [...] oraz Biura Planowania Przestrzennego wystąpił o odszukanie ww. dokumentów i przesłanie ich do Urzędu Wojewódzkiego. Jednakże żadna z wyżej wymienionych instytucji nie przedłożyła poszukiwanych dokumentów. Organ przyjął więc, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości położonej oznaczonej jako działka nr 398/1 świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany, a działka ta podlega zwrotowi na rzecz byłej właścicielki. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego M. F., że Starosta Powiatu [...] nieprawidłowo wskazał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] art. 217 ust. 2 ustawy, natomiast za uzasadniony uznał zarzut M. F. dotyczący zbędności zawartego w pkt 5 decyzji organu I instancji orzeczenia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 398. Zgodnie bowiem z treścią art. 96 pkt 1 b ustawy, ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział i stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uchybienie to ma jednak - zdaniem organu II instancji - jedynie charakter redakcyjny i nie może być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy i powodować uchylenie decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzje złożył M. F. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy w zw. z art. 137 ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody narusza powyższe przepisy. Pomimo pewnych działań podjętych przez organ II instancji mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego, nie można uznać, iż obowiązek nałożony art. 7 i art. 77 k.p.a. został dopełniony. Instytucje, do których zwracał się organ, nie odpowiedziały w żaden sposób na kierowane wystąpienia Wojewody - ani pozytywny ani negatywny. Taki stan zobowiązywał organ do podjęcia bardziej stanowczych działań. Ponadto działka 398/1 obr. [...] jest tak zagospodarowana, że nie może podlegać zwrotowi. Istnieje na niej infrastruktura techniczna to jest przyłącz wody o średnicy 63 mm z możliwością rozbudowy oraz ułożenia innych urządzeń infrastruktury. Gmina Miasto [...] także złożyła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a. decyzja powinna zostać uchylona bowiem nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że na działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot jest wykluczone ze względu na obecne zagospodarowanie działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd stwierdza, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne. Skargi są nieuzasadnione, a argumenty w nich zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że aktem notarialnym z dnia 17 kwietnia 1980 r. Rep. A Nr [...] z 1980 r. W. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa między innymi działkę nr 813/2 w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.). Z mocy art. 216 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 6 (pt. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" art. 136 – 142 ustawy) działu III (pt. " Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawienie praw do nieruchomości") stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub 47 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z aktu notarialnego wynika, że nieruchomość niezbędna była pod przebudowę ulicy K. w R. na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. Wniosek o zwrot nieruchomości rozpatrywany był na podstawie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy, zasadniczą okolicznością, jaką powinien badać organ w sprawie o zwrot nieruchomości jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została wywłaszczona. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy, stanowiąc w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, szczegółowo opisanego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona pod przebudowę ulicy K. w R. (§ 2 wyżej powołanego aktu notarialnego). Wojewoda [...] wskazał też na przeprowadzone oględziny na spornym gruncie, które pozwoliły na przyjęcie, że nieruchomość położona w obr. [...], oznaczona jako działka nr 398/1 stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co skutkowało orzeczeniem o zwrocie nieruchomości. Przeprowadzone oględziny, opisane w protokole z dnia 09 maja 2012 r. (karta akt admin I inst. nr 118) wykazały, że działka nr 398 położona jest w sąsiedztwie pasa drogowego ulicy K., jej cześć około 1m2 zajęta jest pod pas drogowy ulicy T. Teren działki jest ogrodzony tymczasowym ogrodzeniem z metalowej siatki, stanowiącej zabezpieczenie placu budowy. Działka nie jest zabudowana (dokumentacja fotograficzna karta akt I inst. nr 176), a na podstawie umowy użyczenia z dnia 5 września 2011 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...], a M. F. (karta akt admin I inst. nr 178) wynika, że był on uprawniony do wykonania miejsc postojowych ogólnodostępnych chodników i trawników w związku z realizacją budynku mieszkalno - usługowo - handlowego na działce nr 395/6 obr. [...] w rejonie ulicy K. w R. Opisana umowa obowiązywała do 5 grudnia 2012 r., a obecne na rozprawie skarżący jak i pełnomocnik Gminy Miasta [...] nie potwierdzili, że umowa użyczenia jest kontynuowana. Stwierdzenie w czasie oględzin, że na działce wnioskowanej do zwrotu znajduje się częściowo pas drogowy ulicy T. w R. było przyczyną podziału działki na działkę nr 398/1 (działka zwrócona wnioskodawczyni) oraz działkę nr 398/2 wspomniany wyżej pas drogowy ul. T., co pokazuje wykaz zmian gruntowych (karta akt admin I inst. nr 186) dołączony do dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 1 czerwca 2012 r. Stosownie do art. 139 ustawy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Norma prawna odnosząca się do stanu nieruchomości w określonym w niej czasie wynikająca z tego przepisu ma istotne znaczenie również dla oceny spełnienia przesłanek do stwierdzenia zbędności nieruchomości. Opisany wyżej materiał dowodowy i ocena zebranego materiału dowodowego wskazują na właściwe zastosowanie przepisów postępowania, co do ustalenia stanu faktycznego, a następnie prawidłowo zastosowanej przepisów prawa materialnego powodujące orzeczenie o zwrocie nieruchomości. W świetle zgromadzonego materiału nie budzi wątpliwości na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość, co jasno wynika z powołanego wyżej aktu notarialnego i miała służyć jako teren do przebudowy ulicy K. Aktualny zasięg ulicy K. jest jednoznaczny i ta część nieruchomości jako wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na cel publiczny nie podlega zwrotowi. Przeprowadzone oględziny wykazały, że na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu znajduje się również część pasa drogowego ul. T., która nie została zwrócona z uwagi na realizację inwestycji celu publicznego. Wskazuje to jednoznacznie na prawidłowo przeprowadzoną przez organy orzekające ocenę w zakresie określenia możliwej do zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej na realizację inwestycji celu publicznego. W tym zakresie Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie NSA), że spełnienie się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, o czym stanowi art. 2a ustawy o drogach publicznych, to należy przyjąć, że ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone koniecznością zrealizowanej normy zachowania istniejącego już celu publicznego (wyrok NSA z 21.01.2011 r., I OSK 515/10 ; LEX nr 952059). Bez znaczenia w kontekście zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje podniesiona w skargach okoliczność, że na zwracanych działkach istnieje infrastruktura techniczna. Celem wywłaszczenia była przebudowa ul. K., a nie budowa infrastruktury technicznej. Ustosunkowując się do tak podniesionego argumentu, Sąd orzekający aprobuje orzecznictwo sądów administracyjnych, że wybudowanie infrastruktury technicznej (uzbrojenia terenu) nie stanowi przeszkody wyłączającej możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na co wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31.07.2008 r. II SA/Kr 556/2008 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie są częściami składowymi nieruchomości, o ile wchodzą w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego). Prawo cywilne pozwala na uregulowanie relacji między właścicielami gruntu, a właścicielem sieci (urządzeń pozwalających na przesyłanie energii, cieczy, gazów itp.). Powyższe wskazuje, że w takich przypadkach nie ma przeszkód do zwrotu nieruchomości. Nie sposób podzielić zarzutu skarżących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na twierdzeniu, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w sposób wyczerpujący pod kątem z zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 137 ustawy, warunkujących zwrot nieruchomości. W ocenie Sądu organy precyzyjnie i dokładnie ustaliły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikające ze wskazanego przepisu, legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, kwestię podstawy prawnej wywłaszczonej nieruchomości oraz zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargi oddalił.