II SA/Rz 450/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu skargę oddala II SA/Rz 450/04 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B. ", na podstawie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999 roku, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust.2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 roku poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska postanowiła : § 1 odrzucić w całości zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B." wniesiony przez A. sp. z o.o. z siedzibą w J., ul. K. § 2 uzasadnienie faktyczne i prawne zawiera załącznik nr 1 do uchwały, § 3 wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta, § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W załączniku stanowiącym uzasadnienie do uchwały przytoczono treść zarzutu, w którym właściciel nieruchomości oznaczonych nr 4/9 i 5 obr. [...] objętych w całości zakresem opracowania projektu planu kwestionuje objęcie ochroną konserwatorską tego terenu i wnosi o usunięcie z ustaleń planu zapisów regulujących tę kwestię. Wskazano, że wnoszący zarzut w uzasadnieniu swego stanowiska powołał się na postanowienie Ministra Kultury z dnia 26 listopada 2002 roku, wydane na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej m.in. na adaptacji dawnej bazy paliwowej na skład hurtowo detaliczny materiałów budowlanych, opału, paliw – połączona z budową pawilonu handlowego, stacji paliw i kotłowni. Zarzuty do projektu planu uznano za niezasadne i podlegające odrzuceniu, a w uzasadnieniu prawnym powołano następujące argumenty: - projekt planu zgodny jest ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, - sporządzony jest na podstawie uchwały Rady Miejskiej, - zgodnie z art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 o ochronie zabytków... ochrona ta polega na działaniach mających na celu uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu przestrzennym, a z art. 7 – jako formę ochrony zabytków wymienia się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, -przywołano treść przepisu art. 2 ust. 1 i 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu faktycznym, w kwestii ochrony konserwatorskiej terenu, Rada Miasta wskazała, że wprowadzenie w miejscowym planie ochrony konserwatorskiej dla terenu objętego opracowaniem nie wykluczy możliwości realizacji nowych funkcji, zgodnych z zamierzeniami inwestycyjnymi właściciela terenu. Na uchwałę tą, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skargę właściciel terenu – A. sp. z o.o. domagając się jej uchylenia i zobowiązania Rady Miejskiej do ponownego rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu planu. Skarżący ponowił w skardze zarzuty dotyczące wprowadzenia ochrony konserwatorskiej dla części przedmiotowego terenu, wbrew art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidujący ochronę zabytków poprzez odpowiednie ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego .Skarżący wskazuje, że w stosunku do żadnego obiektu usytuowanego na przedmiotowych działkach nie wydano aktu nadającego statusu zabytku. Zarzuca nadto, że zaskarżona uchwała nie odnosi się w uzasadnieniu do stanowiska spółki. Dodaje, że Konserwator Wojewódzki od 1999 roku działa w kierunku nadania resztkom fundamentów charakteru zabytku, a jego ostatnie postanowienie zostało uchylone przez Ministra Kultury. Dla skarżącego ma to istotne znaczenie, bowiem trwające od 5 lat postępowanie administracyjne uniemożliwia mu rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Skarżący zarzuca, że zaskarżona uchwała ingeruje w jego prawo własności Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działki, na których znajdują się obiekty forteczne położone były na obszarze o symbolu C 59 IS z ustaleniami "tereny specjalne", w związku z tym, brak było szczegółowego opisu obiektów występujących na tym terenie. Wskazał też, że projekt opracowany został zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Na obszarze objętym projektem znajdują się relikty systemu umocnień rdzenia Twierdzy [...] Dodał, że wprowadzenie ochrony konserwatorskiej dla tego obszaru nie wykluczy możliwości realizowania planowanych przez spółkę inwestycji. Przytoczył też przepis art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury, że ochronie prawnej podlegają dobra, których zabytkowy charakter jest oczywisty, o ile nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Obecna definicja zawarta z obecnej ustawie z 23 lipca 2003 roku zabytkiem określa nieruchomość lub rzecz ruchomą, lub części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki , bądź zdarzenia , których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jednocześnie ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej zadań mających na celu uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego , które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] października 2002 roku, na wniosek spółki A. Rada Miejska [...] działając na podstawie art. 18 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 Nr 13 poz. 74 ze zm.) oraz art.. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 roku nr 15 poz. 139 ze zm. zwana dalej u.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. z kolejnymi zmianami.). Realizując tę uchwałę Prezydent Miasta: - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamiając na piśmie w dniu 12 maja 2003 roku organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz Wojewodę [...] i Zarząd Województwa [...], - w trybie art. 18 ust. 1 - obwieszczeniem z dnia 12 maja 2003 roku zamieszczonym w Gazecie [...] oraz obwieszczeniem zamieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach od 12 maja 2003 roku do 9 czerwca 2003 roku, powiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu. Prezydent Miasta wystąpił o uzgodnienie projektu planu p.n.. B. którego przedmiotem jest budownictwo usługowe ,przesyłając projekt podmiotom wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. Po pozytywnych opiniach i uzgodnieniach – w tym – uzgodnieniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 3 lipca 2003 r. do 31 lipca 2003 roku w siedzibie Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego. Fakt ten obwieszczono na tablicy ogłoszeń UM oraz w [...] z dnia 23.06.2003 r. z pouczeniem o możliwości wniesienia protestów /art. 23 u.z.p./ i zarzutów /art. 24 u.z.p./. O terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w terminie od 3 do 31 lipca 2003 -stosownie do przepisu art. 18 ust.2 pkt 5 i 6 zawiadomiono w formie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń i w [...] z 23 .06.2003 , z pouczeniem o możliwości wniesienia protestów /art. 23/ i zarzutów /art. 24/, a właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony zawiadomiono oddzielnie pismem z dnia 18.06.2003 r. W związku z zawiadomieniem Prezydenta Miasta o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, właściciel terenu objętego projektem – B. spółka z o.o., wniosła o usunięcie z ustaleń projektu planu zapisów dotyczących objęcia ochroną konserwatorską terenu działek 4/9 w obrębie [...], jako uzasadnienie dołączając stanowisko Ministra Kultury zawarte w piśmie L/dz. [...] z dnia [...].11.2002 roku. W związku z wniesionym zarzutem, Prezydent Miasta w dniu 20 stycznia 2004 roku zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie wskazując, że projekt planu obejmuje działki 4/9 obr. [...] z przeznaczeniem pod obiekty usługowo handlowe, które są jednocześnie przewidziane do objęcia ochroną konserwatorską. Konserwator Zabytków nie odpowiedział na powyższe pismo. Następnie, zgodnie z przepisem art. 18.ust.2 pkt 9 u.z.p. Prezydent Miasta podał do publicznej wiadomości , że termin sesji w sprawie rozpatrzenia zarzutu wyznacza się na dzień 7 kwietnia 2004 roku /ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i w Gazecie [...] z dnia 5 kwietnia 2004/. Uchwałą nr [...] z dnia 7 kwietnia 2004 roku Rada Miasta odrzuciła zarzut wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. Stosownie do przepisu art. 24 ust.1 u.z.p. zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Naruszenie to stanowi przesłankę dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. W jej wyniku zarzut może być uwzględniony lub odrzucony przez radę gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne lub prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danego podmiotu i powinno wyjaśniać na tle tych norm, powody nieuwzględnienia zarzutu. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powiązane jest z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, czyli konkretnej normy prawa materialnego. Natomiast naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, gdy pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego /. art. 4 ust. 1 u.z.p./ w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy nie musi prowadzić do uwzględnienia zarzutu. Wówczas, mimo, że naruszony zostaje chroniony prawem interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i tym samym radzie gminy nie można zarzucić, że zgłoszony zarzut został przez nią odrzucony /vide wyrok NSA Z 23.12.1999 IV S.A. 1420 i z dnia 14.12.1998 IV SA 743/98 /. Analiza akt rozpatrywanej sprawy i dołączonej do nich dokumentacji wskazuje, że procedura planistyczna określona w art. 18 sust.2 u.z.p. nie została naruszona. Wynika to z przedstawionego wyżej stanu faktycznego, przytaczającego kolejne czynności Zarządu Miasta. Skarżący miał przy sporządzaniu miejscowego planu zapewnioną obronę swojego interesu prawnego. Zarzuty skarżącego dotyczą objęcia ochroną konserwatorską terenu działek nr 4/9 i 5 obr [...], stanowiącego przedmiot projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. Akta sprawy wskazują, że zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonym uchwałą MRN [...] z [...] czerwca 1987 teren ten, oznaczony symbolem C 59 IS określony był jako "tereny specjalne", podlegające wojsku. Projekt miejscowego planu B. opracowano zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2000 r. Na obszarze tym znajdują się relikty systemu umocnień rdzenia XIX wiecznej twierdzy [...], dlatego przyjęte w projekcie rozwiązania planistyczne uwzględniają ustalenia dotyczące ochrony tych obiektów. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały dotyczące tej spornej kwestii jest wprawdzie krótkie, niemniej Rada Miasta wskazała, że wprowadzenie w miejscowym planie ochrony konserwatorskiej dla terenu objętego opracowaniem nie wykluczy możliwości realizacji nowych funkcji, zgodnych z zamierzeniami inwestycyjnymi właściciela terenu. Obszerniej w tej sprawie wypowiedział się Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę, wskazując, że występujące na terenie obiekty forteczne mogą korzystnie wpłynąć na rozwiązania kompozycyjno – przestrzenne planowanego zamierzenia, z podkreśleniem szczególnych walorów tego miejsca. Prezydent odwołał się też do ustawy o ochronie dóbr kultury. Sąd nie podziela słuszności zarzutów skargi, stwierdzając, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały, mimo swej lakoniczności, wskazuje okoliczności faktyczne i prawne, które miały istotne znaczenie przy ocenie zgłoszonego zarzutu. Zgodnie z przepisem art. 1 ust.2 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury /pkt 4/. Z kolei przepis art. 4 tej ustawy powierza gminie dokonywanie ustaleń dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i w ramach tych uprawnień określonych jako władztwo planistyczne gmina uchwalając plan ustala przeznaczenie terenu działając w granicach obowiązujących przepisów. Przedstawione przez skarżącego zarzuty nie dają podstaw do przyjęcia , że gmina nadużyła swoich praw. Pismo Ministra Kultury z dnia 26 listopada 2002 roku, na które powołuje się skarżący, a które uchyla postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego, wskazuje wprawdzie na niewystarczające wykazanie oczywistości zabytku, jakim jest pierścień obronny twierdzy [...], niemniej nie wypowiada się ostatecznie w kwestii zaliczenia ,bądź nie zaliczenia obiektu w poczet zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 roku, nr 162, poz. 1568 ) określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad nimi oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach , a także organizację organów ochrony zabytków /art. 1/.W art. 3 ustawa określa, że zabytek oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową /ust. 1/. Natomiast ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome, będące , w szczególności m.in. dziełami budownictwa obronnego /art. 6 ust.1 pkt 1 lit. d/. Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /art. 7 pkt 4/. Z opracowania ekofizjograficznego dla terenu projektu planu /k.2 akt/ wynika, że wchodzi on w skład wewnętrznego pierścienia obronnego twierdzy [...], na terenie którego znajdowały się m.in. forty artyleryjskie, fort cytadelowy, szańce, baterie artyleryjskie, a postępowanie w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków jest w toku. Skarżący kwestionuje wartość zabytkową obiektów określając je, jako resztki walących się piwnic. W ocenie sądu zaskarżona uchwała , obejmująca ten teren nadzorem konserwatorskim, nie stawia przeszkód skarżącemu w realizacji jego zamierzeń inwestycyjnych. Należy też dodać, że zgodnie z przepisem art. 13 w/w ustawy zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej, lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Zatem- sprawa umieszczenia i pozostania przedmiotowego obiektu w rejestrze zabytków pozostaje otwarta. Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wskazano wyżej, sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tryb postępowania określony przepisem art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto sąd bada, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny, bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu żadne z powyżej omówionych kryteriów nie zostało naruszone. Skoro więc Rada Miasta podjęła i zrealizowała prace nad kwestionowanym projektem planu w zgodzie z przysługującym jej władztwem planistycznym, nie naruszając przy tym prawa materialnego ani procesowego, to nie ma żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].04.2004 roku w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. narusza prawo. Z tych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 roku).