II SA/Rz 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- II SA/Rz 459/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi BS jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu, które toczyło się na skutek pisma RK z 3.06.2015 r. dotyczącego sprawdzenia legalności budowy i rozbudowy warsztatu samochodowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Decyzjami z dnia [...] marca 2016 r. i [...] października 2016 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umarzał postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu o konstrukcji stalowej, z niepełną ścianą tylną i kanałem wewnątrz – jednego z obiektów tworzących warsztat samochodowy na działce nr 621 w [...], jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniu odwoławczym decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiednio z dnia [...] maja 2016 r. i [...] lutego 2017 r. Przyczyną rozstrzygnięć kasacyjnych organu II instancji był brak ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, w tym m. in. daty powstania obiektu o konstrukcji stalowej. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. była poddana kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Rz 822/16 oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), nałożył na AS BS obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2017 wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisane wyżej postanowienie organu I instancji i działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego konstrukcji stalowej, położonego na działce nr 621 w [...], usytuowanego pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym pełniącym funkcje biura a obiektem z kotłownią, oraz nałożył na AS BS obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Organ odwoławczy podał, że przedmiotem opisywanego postępowania jest obiekt konstrukcji stalowej, położony na działce nr 621 w [...], usytuowany pomiędzy murowanym budynkiem pełniącym funkcję biurową, a budynkiem magazynowym z kotłownią. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 2009 – 2010 r., na jego realizację wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem do legalizacji obiektu mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w ocenie WINB, zarówno kwalifikację dokonanej samowoli, jak i wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej ww. regulacją uznać należało za prawidłowe. Organ I instancji nie wstrzymał jednakże prowadzenia robót budowlanych przy spornym obiekcie, czego wymaga art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniała zreformowanie zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1278/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę BS na opisane wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Wobec niewywiązania się przez inwestorów z obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów celem legalizacji spornego obiektu, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał AS BS rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, usytuowanego pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym pełniącym funkcje biurową a obiektem z kotłownią, położonego na działce nr 621 w [...]. Organ I instancji wskazał, że zobowiązani nie skorzystali w wyznaczonym terminie z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, co w myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obligowało do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. BS wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji nieuprawnione wszczęcie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego wskazane uchybienia były następstwem wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy poprzez oparcie ustaleń na twierdzeniach RK oraz świadków skonfliktowanych z odwołującym, a także na materiale fotograficznym, którego data sporządzenia jest wątpliwa. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i nakazał AS BS rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, o wymiarach 7,73 m x 7,34 m, usytuowanego pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym pełniącym funkcje biurową a obiektem z kotłownią, położonego na działce nr 621 w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, ze stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej odwołaniem decyzji jest prawidłowe, niemniej decyzja podlegała zreformowaniu z uwagi na niewłaściwe sformułowanie jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie wskazał bowiem w sentencji decyzji wymiarów obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ nadzoru podniósł, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na postanowienie w przedmiocie przedstawienia dokumentów celem legalizacji obiektu, aprobując zarówno dokonaną przez organy nadzoru budowlanego obu instancji kwalifikację spornego obiektu jako obiektu, na realizacje którego należało uzyskać pozwolenie na budowę, jak i zastosowaną przez organy procedurę naprawczą, a zatem na etapie wydania decyzji o rozbiórce obiektu organ nie mógł kwestionować tych okoliczności. Wobec powyższego, skoro zobowiązani nie skorzystali z możliwości legalizacji obiektu, gdyż nie przedłożyli wymaganej dokumentacji, to w myśl art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ był zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a w zw. z art. 139 k.p.a poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].01.2018 r. nr [...] na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji i jednoczesne nakazanie rozbiórki obiektu, a co za tym idzie, rażące naruszenie przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony. Zdaniem skarżącego, organ w wydanej decyzji nie sprostał obowiązkowi szczegółowego wykazania, iż w opisywanej sprawie występują ustawowe warunki umożliwiające odstąpienie od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony, tj. rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego. Skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji, co przyznał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, była wadliwa i jako taka nie powinna ulegać wykonaniu, a więc de facto skarżący nie był zobowiązany do dokonania rozbiórki wiaty, w związku z czym nakazanie takiej rozbiórki przez organ odwoławczy stanowi orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej; 2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia podstaw przyjęcia faktycznego sprawstwa skarżącego na skutek poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie wadliwego materiału dowodowego, a przede wszystkim oparcie się wyłącznie na dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez osobę skonfliktowaną ze skarżącym i wskutek tego uznanie, że sporny obiekt powstał pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, w sytuacji gdy nie jest wiadomym w jakich okolicznościach i w którym roku zostały wykonane te zdjęcia, 3. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię skutkujące uznaniem, iż obiekt konstrukcji stalowej, położony na działce nr 621 w [...] usytuowany pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczym pełniącym funkcję biura a obiektem z kotłownią został wybudowany samowolnie w latach 2009 – 2010. Skarżący zaznaczył, że jak wynika z zeznań świadków i zgromadzonego materiału dowodowego, sporny obiekt został wzniesiony w latach 1980-tych, czyli pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zmienił się jego kształt, długość, szerokość, powierzchnia zabudowy, kubatura, wskutek czego brak jest podstaw do przedłożenia dokumentów związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie dwukrotnie już orzekał WSA w Rzeszowie, najpierw wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. II SA/Rz 822/16, kiedy to oddalił skargę na decyzję kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz później wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1278/17, kiedy oddalił skargę na postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście wyżej wymienionych przepisów i będąc przy tym związany wyrażoną w powołanych wyrokach oceną prawną, Sąd nie stwierdził wad i uchybień wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a., co przesądziło o oddaleniu skargi. Decyzja ta zapadła w postępowaniu legalizacyjnym, które toczyło się w sprawie jednego z obiektów tworzących warsztat samochodowy, zlokalizowanych na działce nr 621 w [...] – obiektu konstrukcji stalowej, z kanałem wewnątrz, usytuowanego pomiędzy murowanym budynkiem pełniącym funkcję biurową a budynkiem magazynowym z kotłownią. Organy zakwalifikowały ten obiekt jako budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm. - "P.b."), wybudowany w latach 2009 – 2010, na którego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustaliły też bezspornie, że takiego pozwolenia nie uzyskano. W tym stanie faktycznym organy orzekające w sprawie zastosowały art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w ust. 1 nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 P.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Tego rodzaju postanowienie wydane zostało w niniejszej sprawie – było to postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. reformujące postanowienie organu I instancji, wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. Postanowienie to było poddane kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Rz 1278/17 i choć Sąd nie sporządzał uzasadnienia wydanego w dniu 24 stycznia 2018 r. wyroku, to oddalenie skargi w tejże sprawie oznacza stwierdzenie legalności ww. rozstrzygnięcia, a tym samym prawidłowości zastosowanych w nim przepisów. Ocena prawna dotyczy bowiem stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży przy tym z mocy art. 153 P.p.s.a. zarówno na organie, jak i na sądzie. Wiążące są zatem zarówno ustalenia stanu faktycznego (w tym data budowy obiektu), jak i kwalifikacja prawna popełnionej samowoli i zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaakceptowane przez Sąd w wyroku II SA/Rz 1278/17 oddalającym skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii, a zarzuty w tym zakresie nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniania przez organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., II FSK 2541/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.05.2017 r., III SA/Wa 2136/16, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23.05.2017 r., IV SA/Wr 125/17, z dnia 8.06.2017 r., III SA/Wr 142/17, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy – AS BS nie przedstawili żadnych dokumentów, do których złożenia zostali zobowiązani postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], W konsekwencji, wobec niewykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 P.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17). Uwzględniając powyższe uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia zasady reformationis in peius. Wyrażona ona została w art. 139 k.p.a. i stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Literatura i orzecznictwo są zgodne, że zakres tego zakazu nie budzi wątpliwości i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej. Strona ta powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII). Zaskarżona decyzja reformująca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekającą o rozbiórce w żaden sposób nie pogarsza dotychczasowej sytuacji skarżącego, ukształtowanej tą decyzją. Należy przy tym podkreślić, że prawidłowo organ II instancji określił w sentencji swojej decyzji wymiary obiektu przeznaczonego do rozbiórki Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.