II SA/Rz 461/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r., nr [...]; I. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej J. i M. S. solidarnie kwotę 307 zł /trzysta siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 15 października 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia na podmurówce betonowej, istniejącej na działce nr 244 przy ulicy [...] w R., od strony posesji nr 245. W uzasadnieniu wskazano, iż działka nr 244 stanowi własność M. M., zaś działka nr 245 stanowi własność J. i M. S. Pomiędzy tymi działkami wykonane zostało ogrodzenie w postaci żelbetowych słupków, metalowych poprzeczek i sztachet o wysokości 1,52 m. Ogrodzenie usytuowane jest na podwalinie betonowej - murku o szerokości około 20 cm, który składa się z dwóch nadlewanych warstw. Z oględzin murku i dokonanych pomiarów wynika, że różnica poziomów terenu w/w działek w obrębie murka jest zmienna i wynosi od 33 cm do 65 cm. Pomiary pionu murka ogrodzeniowego w dostępnych miejscach nie wykazały odchyleń od pionu, a jedynie niewielkie przesunięcie (około 5 cm) nadlanej warstwy murka, przy słupku ogrodzeniowym w kierunku działki nr 245 w narożu południowo-wschodnim działki nr 244. Organ uznał, że skoro betonowy murek powstał jako podwalina betonowa pod ogrodzenie posesji nr 244 w postaci słupków żelbetowych i sztachet, to stanowi element tego ogrodzenia i nie jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci konstrukcji oporowej. Z uwagi natomiast na fakt, iż ogrodzenie zostało wykonane pomiędzy prywatnymi posesjami, a jego wysokość nie przekracza 2,2 m, na budowę tego ogrodzenia nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie zamiaru jego budowy. W wyniku odwołania J. i M. S., decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach decyzji podniesiono, iż wykonane pomiędzy słupkami ogrodzeniowymi murki stanowią rodzaj ścian oporowych. Zgodnie zaś z polską normą PN-83/B/03010 "Ściany oporowe - obliczenia statyczne i projektowanie", ścianą oporową nazywa się budowlę utrzymującą w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. Organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy murek jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na którego budowę wymagane było pozwolenie budowlane. Brak pozwolenia oznacza, iż niezbędna jest interwencja nadzoru budowlanego, przeto umorzenie postępowania nie było zasadne. Na skutek skargi M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 996/03 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r., wskazując w uzasadnieniu, iż protokoły z oględzin nie dają podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego ogrodzenia na podmurówce jako ściany oporowej. Posadowienie ogrodzenia nie wymagało zatem pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. Ponadto Sąd zauważył, iż ogrodzenie zostało wzniesione przez M. M. w trakcie prowadzenia na własnej działce robót budowlanych, związanych z realizacją budynku mieszkalnego oraz urządzeń z nim związanych. Budowa budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi została zakończona w roku 1996 i inwestorka uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż budowa ogrodzenia niewymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, której rezultatem jest zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę winna być traktowana jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie przepisów prawa cywilnego w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Uzupełniająco Sąd nadmienił, że sprawy dotyczące stosunków wodnych, o ile nastąpiło ich zakłócenie, regulowane są prawem wodnym i podlegają właściwości organu samorządowego, zatem w myśl art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie należą do właściwości organów budowlanych. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. i M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opierając się na dotychczasowych ustaleniach faktycznych przytoczył w całej rozciągłości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2005 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. i M. S. podnieśli ponownie, iż istnieje różnica poziomu terenu pomiędzy działką nr 244 a działką 245, dochodzącą do 0,72 m i przy takiej różnicy słupy betonowe wraz z murem oporowym stanowią rodzaj ściany oporowej. Z uwagi na fakt, iż konstrukcje oporowe zalicza się do budowli, zatem było wymagane pozwolenie na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 6 grudnia 2005 roku pełnomocnik M. M. podniósł, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2005 r. o sygn. akt SA/Rz 996/03 przesądziło, iż betonowa podwalina stanowi część składową ogrodzenia. Natomiast sprawa rzekomego zalewania działki skarżących wodami opadowymi spływającymi z działki uczestniczki została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r., którą odmówiono J. i M. S. uwzględnienia żądania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych poprzez podwyższenie terenu i spływu wód opadowych z działki uczestniczki na działkę skarżących. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu, wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie zaś oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2005 roku przesądza kwestię, iż dwuwarstwowy murek jest elementem przedmiotowego ogrodzenia, czyli nie stanowi konstrukcji oporowej, a na przedmiotowe ogrodzenie nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Kierując się wskazaną oceną prawną, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., zasadnie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia na podmurówce betonowej jako bezprzedmiotowe. Skoro zatem w omawianej ocenie prawnej de facto wyłączono ingerencję organów nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ponadto, Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję, jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku i nie mógł oceniać sprawy w sposób odmienny. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku uchylił go i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. NSA uznał, że na uwzględnienie zasługuje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Co istotne, pogląd taki wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia sądu I instancji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06, za niezgodny z prawem należałoby uznać taki wyrok Sądu II instancji, który przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań prawomocnego wyroku sądu I instancji. Konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku musi być to, iż stanowisko Sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego winno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż Sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności w wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, iż ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 966/03 ma charakter wiążący, jednak w sposób nieprawidłowy ustalony został zakres związania wyrokiem. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji uznał za przesądzone następujące kwestie: dwuwarstwowy murek (podwalina betonowa) jest elementem ogrodzenia, czyli nie stanowi konstrukcji oporowej; na przedmiotowe ogrodzenie nie było wymagane pozwolenie na budowę ani obowiązek zgłoszenia; spory dotyczące ogrodzenia w zakresie negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiedzką nie należą do drogi administracyjnej, lecz są sporami sąsiedzkimi w rozumieniu przepisów kc; przenikanie wody na działkę sąsiednią nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W świetle powyższego Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż na mocy wyroku z dnia 2 marca 2005 r. wyłączona jest ingerencja organów nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia, zatem decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia jest zgodna z prawem. Ze wskazanych powyżej okoliczności, przyjętych przez Sąd I instancji jako niepodlegających ponownej ocenie, nie można jednak wyprowadzić wniosku, że wyłączona jest jakakolwiek ingerencja organów administracji, zwłaszcza organów nadzoru budowlanego, w stosunku do spornego ogrodzenia, którego częścią jest dwuwarstwowy murek betonowy. Przedmiotem toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania była ocena stanu technicznego ogrodzenia na podmurówce betonowej. Tymczasem w toku postępowania organy nadzoru budowlanego skupiły się jedynie na wyjaśnieniu, czy murek betonowy ma charakter konstrukcji oporowej, czy dla jego wybudowania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia do właściwego organu. Kwestia faktycznego stanu technicznego, będąca istotą postępowania, pozostała niewyjaśniona. W wyroku z dnia 2 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż skoro organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie winno być umorzone. Należy jednak stwierdzić, iż powyższe twierdzenie, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z dnia 2 marca 2005 r., odnosi się do sporów związanych ze stosunkami wodnymi i sporami sąsiedzkimi. Nie jest zatem uprawnione wywodzenie z powyższego, iż sporne ogrodzenia, którego częścią jest murek betonowy, nie może być w żadnym zakresie przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Otóż, na uwadze należy mieć fakt, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należało nie tylko wyjaśnienie, czy obiekt stanowi samowolę budowlaną, ale także zbadanie, czy stan techniczny odpowiada warunkom technicznym i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa otoczenia zwłaszcza, że postępowanie, jak wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania i treści decyzji toczyło się w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. Należy zauważyć, iż już w piśmie z dnia 15 maja 2002 r. małżonkowie S. podnosili kwestię negatywnego oddziaływania ogrodzenia na ich budynek, wiążąc to ze złym stanem technicznym tegoż ogrodzenia. Brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia między sąsiadującymi nieruchomościami, nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku ingerencji w przypadkach złego stanu technicznego takiego urządzenia budowlanego. Przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji dotyczył wszystkich obiektów budowlanych wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, iż skoro przedmiotem postępowania była ocena stanu technicznego ogrodzenia, to umorzenie postępowania bez wyjaśnienia tej okoliczności nie zasługiwało na aprobatę. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności - odwołując się do treści art. 190 p.p.s.a. - należy wskazać, że sąd, któremu sprawa została przekazana, po uchyleniu wyroku przez NSA, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa w rozumieniu przywołanego przepisu obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W analizowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1.06.2006 r., II SA/Rz 800/05 wskazał w uzasadnieniu wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji prawa polegającego zaaprobowaniu umorzenia postępowania przez organy administracji, w sytuacji kiedy nie została wyjaśniona - w trybie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) - kwestia stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia. Przedmiotowa kwestia nie była przedmiotem badania organów, bowiem skupiły się one na wyjaśnieniu, czy murek betonowy ma charakter konstrukcji oporowej, czy dla jego wybudowania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia do właściwego organu, natomiast kwestia faktycznego stanu technicznego, będąca istotą postępowania, pozostała niewyjaśniona. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobligowany był uchylić decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę rolą organów będzie wyjaśnienie w trybie art. 61 ustawy Prawo budowlane kwestii stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia mając na uwadze okoliczności przesądzone we wcześniejszym postępowaniu w tej sprawie, a dotyczące faktów, że: - dwuwarstwowy murek (podwalina betonowa) jest elementem ogrodzenia i nie stanowi konstrukcji oporowej; - na przedmiotowe ogrodzenie nie było wymagane pozwolenie na budowę ani obowiązek zgłoszenia; - spory dotyczące ogrodzenia w zakresie negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiedzką nie należą do drogi administracyjnej, lecz są sporami sąsiedzkimi w rozumieniu przepisów kc; - przenikanie wody na działkę sąsiednią nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.