II SA/Rz 462/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 462/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwana dalej w skrócie k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia K. D. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] odmawiające pozytywnego uzgodnienia koncesji na wydobywanie piasku budowlanego w miejscowości C. na części działki nr 1491/4. W zażaleniu K. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podała, że Wójt Gminy ponownie negatywnie uzgodnił wniosek o udzielenie koncesji na wydobycie piasku budowlanego ze złoża "C. – D." Negatywne stanowisko organ uzasadnił zapisem ze Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., który określa funkcję dla terenu "Lasy - projektowana granica polno-leśna". Dla terenu objętego wnioskiem nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uzgodnienie przy jej uznaniowym charakterze winna zostać należycie uzasadniona, a tę oparto tylko na ogólnikowych twierdzeniach. Nieuzasadniona jest teza, iż lasy stanowią cenny element środowiska, co niweczy prowadzenie zaplanowanej przez skarżącą działalności wydobywczej. Powołała tezę wyroku NSA z 4 października 2004r. sygn. akt II SA/1514/2000, w którym ochronie przed eksploatacją poddano park krajobrazowy, dla którego sporządzono plan ochrony. Natomiast NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 1991r. III SA/625/91 wyraził pogląd, że przepisy dopuszczające odmowę udzielenia koncesji, jako stanowiące wyjątek od zasady wolności i równości podmiotów gospodarczych wyrażonej w ustawie o działalności gospodarczej nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Organ zapis w studium potraktował rozszerzająco i uznaniowo. Teren, na którym ma być prowadzona eksploatacja jest własnością skarżącej, terenem pustym, bez zabudowań i planowana eksploatacja nie zakłóci gospodarczego przeznaczenia okolicznych nieruchomości. Kolegium nie uznało za zasadne zarzuty zażalenia. W uzasadnieniu wskazało, iż z projektu decyzji Starosty M. przedłożonego do zaopiniowania wynika, że skarżąca ubiega się o uzyskanie koncesji na wydobywanie piasku budowlanego ze złoża C.-D." na części działki nr 1491/4 w C. o pow. 0,6 ha. Kolegium odnosząc się do treści art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze podało, że rozstrzygnięcie w nim wymienione musi mieć charakter zobiektywizowany, w zasadzie związany z treścią planu zagospodarowania przestrzennego lub studium. Nie może wykraczać poza problematykę zagospodarowania przestrzennego, ponieważ studium jako plan - program, jest wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszącym się do całego obszaru gminy, stanowiąc podstawę działań podejmowanych na terenie gminy. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy M. dokonała swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalonych na podstawie tego studium uwarunkowań Ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu niż to wynika ze studium może nastąpić po odpowiedniej zmianie w jego treści. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi dotyczące elementów informacyjnych jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium. Wymóg ten jest spełniony wówczas, gdy z zapisu wynika konkretna dyrektywa na przyszłość, pozwalająca napisać "spójny ze studium plan zagospodarowania przestrzennego". Postanowienia studium byłyby sprzeczne z ustawą, gdy ich "ogólnikowość" i "hasłowość" nie pozwalają na realizację celów, które ma spełnić studium (wyrok NSA z 25.06.2002r. II S.A./Kr 608/02 OSS 2002 nr 4, poz. 103). Działka nr 1491/4 położona jest w terenach przeznaczonych pod zalesienie oraz projektowanie granicy polno-leśnej. Zapis w studium brzmi: "Lasy -projektowana granica polno-leśna". Nieruchomość położona jest w kompleksie leśnym i uporządkowanie przestrzeni rolno-leśnej jest ważnym zagadnieniem uregulowanym w studium. Wydobywanie piasku na działce skarżącej naruszy przeznaczenie tego terenu określone w studium. W skardze do Sądu skarżąca K. D. zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż Wójt Gminy miał prawo dokonać negatywnego uzgodnienia koncesji na wydobywanie piasku budowlanego w C. wyłącznie na ogólnikowym zapisie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w brzmieniu: "Lasy - projektowana granica polno-leśna". Organ błędnie przyjął, iż nieruchomość nr 1491/4 położona jest w kompleksie leśnym, a zamierzona działalność - wydobywanie piasku naruszy przeznaczenie terenu, co miało istotny wpływ na wynik postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wójt gminy oparł się wyłącznie na samym zapisie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na potwierdzenie zajętego stanowiska. Prace związane z wydobyciem piasku byłyby prowadzone na potrzeby rozbudowy zbiornika wodnego, na co skarżąca posiada stosowne zezwolenie. Organy na uzasadnienie negatywnego stanowiska użyły lakonicznych zwrotów, dokonując jedynie interpretacji ogólnikowego zapisu w studium. Na poparcie stanowiska odniosła się do wyroków NSA przytoczonych w uzasadnieniu odwołania. Dodała, że organy administracji publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa, co wyklucza stosowanie dowolności, a przyjęta przez organy interpretacja jednego zdania ze studium przełamuje tę zasadę. Niniejsza sprawa trawa już ponad półtora roku, co naraża stronę na starty finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] odmawiające pozytywnego uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie pisaku budowlanego w miejscowości C. na części działki nr ew. 1491/4. Podstawą prawna zaskarżonego postanowienia jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm. zwana dalej w skrócie p.g.g.). Stosownie do tego przepisu udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin podstawowych wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokonując analizy powyższego przepisu należy odnieść się do konstytucyjnej definicji źródeł prawa zawartej w art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwana dalej Konstytucją RP. Zgodnie z tym przepisem źródłami powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1) oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (ust. 2). Stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej w skrócie p.z.p.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. W powiązaniu z przedstawioną definicją źródeł prawa oznacza to, że studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że ta część przepisu art. 16 ust. 5 p.g.g. nakazująca dokonanie uzgodnienia koncesji, wymienionych w pkt 2 ust. 1 tego przepisu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z Konstytucją RP i to w zakresie art. 64 ust. 1, który dopuszcza ograniczenie prawa własności, ale tylko w drodze ustawy jak również w aspekcie art. 22, zgodnie z którym ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustaw i to ze względu na ważny interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kontekście ograniczenia prawa własności przez normy zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które są prawem miejscowym (patrz: sprawy o sygn. akt II OSK 214/05 i II OSK/183/05 nie publ.) i stwierdził, że prawo własności jest w RP chronione Konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolnościach (w szczególności art. 6 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle, że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności -to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 p.z.p.), proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te mieszczą się w granicach ustawy, pozostając w zgodzie wymogami Konstytucji RP. Stanowisko to odnosi się do uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego też jego postanowienia nie mogą wpływać na ograniczanie korzystania z prawa własności do nieruchomości. Podjecie działań do uzyskania koncesji na wbieganie tak jak w tym przypadku piasku jest formą prowadzenia działalności gospodarczej, a w świetle art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na danym obszarze na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle przytoczonego orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego nie pozostaje w kolizji z konstytucyjną normą wolności działalności gospodarczej. W kolizji takiej pozostaje jednak ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2 art. 8). Normy konstytucyjne zajmują w hierarchii aktów prawnych w państwie najwyższe miejsce, a normy prawne w niej zawarte mają najwyższa moc prawną. Konsekwencją tego jest wymóg, by ogół norm prawnych obowiązujących w państwie był zgodny z postanowieniami Konstytucji, co wyznacza bezwzględny prymat Konstytucji w systemie źródeł prawa. Samoistne stosowanie norm Konstytucji oznacza, że jest ona wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego. Natomiast formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono, gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (technika wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucja). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek, pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania (wyrok NSA z 1.03.2006 sygn. akt II OSK 293/2005 LEX nr 198191). W rozpoznawanej sprawie Sąd na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP odmówił zastosowania tej części przepisu art. 16 ust. 5 p.g.g., która nakazuje dokonanie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające w sprawie uzgodnienia koncesji będą kierowały się obowiązującymi dla danego terenu przepisami prawa planistycznego podobnie jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest wtedy, gdy dla danego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Do takiego wniosku uprawnia art. 4 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących na terenie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji, tak jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na błędną sentencję postanowienia organu pierwszej instancji, który uzgodnił negatywnie wniosek, a nie projekt decyzji o udzieleniu koncesji. Z przyczyn wyżej opisanych, Sąd doszedł do przekonania, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. i odpowiada granicom wniosku zawartego w skardze.