II SA/Rz 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO /del./ Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na rzecz pełnomocnika z urzędu D.M. – radcy prawnego R.B. – Kancelaria Radcy Prawnego w [...], kwotę 292,80,- zł /dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100/ tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, na którą składa się należna tytułem wynagrodzenia opłata w wysokości 240,- zł oraz naliczone od niej 22% podatku od towarów i usług, tj. 52,80 zł. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania D. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992). Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wnioskiem skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 7 stycznia 2009r. D. M. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia wskazanego wniosku. Organ ustalił, że w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzi oprócz niej, jej mąż Z. M. Dochód rodziny w 2007r., a więc w roku poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 624,14 zł (312,07 zł w przeliczeniu na osobę), co oznacza, iż spełnione zostało kryterium dochodowe będące przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia. D. M. nie pozostaje w zatrudnieniu i opiekuje się mężem, który orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (z dnia 8 października 2003r., nr [...]) uznany został trwale za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. W ocenie organu, w sprawie zaistniała jednak przesłanka negatywna przyznania żądanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od wskazanej decyzji D. M. wniosła o jej zmianę i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, kwestionując dokonaną przez organ interpretację art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (P 27/07), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1 tej ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia alimentacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym orzeczeniem ustawodawca dokonał nowelizacji tego ostatniego przepisu, natomiast brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a pozostało bez zmiany, stanowiąc regulację niekonstytucyjną. Odwołująca się podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne winno być jej przyznane przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i historycznej art. 17 ust. 1 ustawy. Zwróciła uwagę, iż w cytowanym wyroku Trybunał stwierdził, że do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009r. W uzasadnieniu zacytowało treść przepisów regulujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zwróciło w szczególności uwagę na art. 17 ust. 1 ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało również na art. 3 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Kolegium podniosło, iż przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku D. M. jest brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Ta regulacja oznacza, w ocenie organu, iż zamierzeniem ustawodawcy było, że osoby pozostające w małżeństwie obowiązane są do pomocy i współdziałania dla dobra założonej przez zawarcie małżeństwa rodziny, co wynika z art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro więc pomoc i opieka nad współmałżonkiem może pochodzić od drugiego współmałżonka, to na nim spoczywać będzie ciężar zapewnienia środków związanych z wydatkami na ułatwianie egzystencji, umożliwienie leczenia lub rehabilitacji. Odnosząc się do orzeczenia Trybunału w sprawie P 27/07 SKO podniosło, że dotyczy ono wyłącznie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreśliło, iż w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do działania zgodnie z prawem, bez względy na to, czy konkretne przepisy uważają za słuszne bądź nie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009r. D. M. wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosła także o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o konstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Motywując stanowisko powtórzyła argumentację odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Bezsporne w sprawie jest to, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia 8 pażdziernika 2003 roku, mąż skarżącej, Z. M. uznany został trwale za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. W związku z koniecznością opieki nad mężem, skarżąca D. M. wystąpiła w dniu 8 stycznia 2009 roku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczyła, że w 2007 roku nie uzyskała żadnego dochodu. Dochód męża za ten okres wyniósł 7.489,71 zł, a miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 312, 07 zł. Organy przyznały, że rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe do otrzymania wnioskowanego świadczenia, jednak odmówiły jego przyznania z uwagi na brzmienie przepisu art. 17 ust.5 pkt.2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych.. Ustawa o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 roku weszła w życie w dniu 31 grudnia 2003 roku / Dz. U. nr 228 poz. 2255 z 2003 r./ . Od tego czasu brzmienie przepisu art. 17 tej ustawy ulegało zmianie dziewięć razy. W dacie wydania decyzji obu instancji przepis art. 17 ust.1 stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 – Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz. U. Nr 9 poz. 59 ze zm./ ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z 17 pażdziernika 2008 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych / Dz. U. nr 223 poz. 14576 z 2008 r./ i obowiązuje od 1 stycznia 2009 roku. Ta zmiana przepisu nastąpiła po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 roku P 27/07 , który orzekł , że art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W chwili orzekania przez Trybunał Konstytucyjny( dalej : T.K. ) przepis art. 17 ust.1 ograniczał możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego do sytuacji, gdy o świadczenie to ubiegało się jedno z rodziców lub opiekun dziecka niepełnosprawnego , niezdolnego do samodzielnej egzystencji, wymagającego stałego współudziału opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji . W uzasadnieniu swego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w omawianym przepisie mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez wykluczenie możliwości nabycia uprawnień do tego świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Trybunał zajął stanowisko, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny i z tego powodu rezygnuje z pracy zarobkowej, to winien otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony Państwa. Wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie tylko nim prawa do świadczenia narusza, zdaniem T.K., konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną , wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził także, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko wspiera finansowo rodzinę znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej, ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych. Po zmianie, ustawodawca rozszerzył uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego również na osoby , które będąc zdolne do pracy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w stosunku do której ciąży na opiekunie obowiązek alimentacyjny. Mimo rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia, ustawodawca pozostawił niezmienione brzmienie przepisu art. 17 ust.5 pkt.2 lit.a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie literalne brzmienie tego przepisu zastosowały w rozpatrywanej sprawie organy orzekające prezentując pogląd, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, wyłącza prawo do ubiegania się o świadczenie rodzinne przez osobę sprawującą opiekę. Taka interpretacja wymienionego przepisu jest, zdaniem Sądu nie do zaakceptowania w kontekście omawianego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy on bowiem sytuacji gdy dorosłe dziecko, niepełnosprawne i niezdolne do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku małżeńskim, która to okoliczność wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez jego rodziców. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie opiekę nad niepełnosprawnym , niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem sprawuje żona. Obowiązek wzajemnej pomocy pomiędzy małżonkami wynika z przepisu art. 23 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy i ma on szczególne znaczenie w niekorzystnych okolicznościach życiowych, takich w szczególności jak ciężka choroba. W stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego okoliczność , że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym i niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia, w szczególności kryterium dochodowe. W postępowaniu ponownym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być ponownie rozpatrzony , a orzeczenie organu powinno być zgodne z oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi. Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego , w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 250 tej ustawy.