II SA/Rz 467/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S. R. i E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania własności działki -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. R. oraz E. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] marca 2013 r., nr[...]. Decyzja ta została wydana w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie własności działki. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne oraz prawne: wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. S. R. zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości przekazanej na rzecz Skarbu Państwa w 1978 r. o pow. 0,29 ha. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmówił S. R. przyznania nieodpłatnie własności wymienionej działki. SKO po rozpatrzeniu odwołania S. R. - decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr[...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi S. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/rz 188/12, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję gdyż wydane zostały z pominięciem wszystkich stron postępowania, a więc z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. Sąd zauważył, iż w zakończonym postępowaniu nie zapewniono czynnego udziału A.N.R., która jest aktualnym dysponentem wymienionej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. R. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr[...], odmówił S. R. przyznania nieodpłatnie własności działki nr 5852, obr. [...] położonej w R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.; zwana dalej u.s.r.) - osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Przepis ten wymaga, aby wyzbycie się w przeszłości własności działki na rzecz Państwa odbyło się w trybie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w sposób nieodpłatny. Organ na podstawie treści decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], ustalił, że przejęcie działki nr 5852 miało charakter odpłatny. W związku z tym nie został spełniony warunek przyznania nieodpłatnie własności działki. Organ pierwszej instancji nadmienił, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy była przedmiotem rozpoznania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. W odwołaniu od tej decyzji S. R. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, udzielenie stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wyraziła stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie. SKO po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium przeniesienie własności części gospodarstwa rolnego, obejmującej działkę nr 5852 nastąpiło odpłatnie, w zamian za spłatę ceny wynoszącej 4 800 zł. Takie ustalenia organu odwoławczego dały podstawę do stwierdzenia, że w sprawie nie został spełniony warunek nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Kolegium nie dostrzegło także aby przedmiotowa nieruchomość, została przydzielona E. i S. R. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. Dlatego w zaistniałym stanie faktycznym nie została spełniona również przesłanka użytkowania tejże działki, przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie nieodpłatnie własności działki. Decyzja SKO stała się przedmiotem skargi S. R. i E. R. do WSA w Rzeszowie. Skarżący wnieśli o uchylenie aktów organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Alternatywnie wnieśli o zmianę zaskarżonych decyzji i uwzględnienie ich wniosku o nieodpłatne przyznanie im prawa własności działki nr 5852 o powierzchni 0,29 ha. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie otrzymali za przedmiotową działkę emerytury rolniczej, a także nie nastąpiło przejęcie tych gruntów odpłatnie. Stwierdzili, że nie otrzymali żadnej zapłaty za wspólna działkę, zaś kwotę 4800 zł, miał otrzymać tylko E. R. Przekazanie w/w kwoty w takiej formie i tylko jednemu współwłaścicielowi było co najmniej nienależnym świadczeniem. Natomiast zapłata kwoty za przejęcie nieruchomości wymagało udziału wszystkich ówczesnych właścicieli. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna, co obliguje Sąd do jej oddalenia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji ponownie orzekając w sprawie z wniosku S. R., uwzględniły zalecenia zawarte w kasacyjnym wyroku WSA w Rzeszowie i zapewniły czynny udział w postępowaniu A. N. R. Została więc usunięta przeszkoda do wydania w sprawie decyzji merytorycznej rozstrzygającej o zasadności wniosku o nieodpłatne przyznanie własności działki. Orzekające w sprawie organy zastosowały względem stron przepis art. 118 ust. 1 u.s.r. W treści powołanej regulacji określono warunki, których spełnienie umożliwia nieodpłatne nabycie własności działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Otóż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Nie ulega wątpliwości, iż dotychczasowymi przepisami są unormowania zawarte w ustawie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. z 1977 r., Nr 32, poz. 140; zwana dalej u.z.e.r.). Zaopatrzenie emerytalne określone tą ustawą obejmowało rolników, którzy wytwarzali w prowadzonych przez siebie gospodarstwach rolnych produkty rolne, sprzedawali je jednostkom gospodarki uspołecznionej i spełniali inne warunki przewidziane w ustawie. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 u.z.e.r. przy interpretacji zwrotu przekazanie gospodarstwa rolnego nakazywał rozumieć nieodpłatne przeniesienie na rzecz Państwa własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Do odpłatnego przekazania gospodarstwa rolnego dochodziło, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy. W takim przypadku nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Stosownie do treści art. 55 ust. 2 u.z.e.r., właścicielowi, który przekazał Państwu nieruchomości wraz z budynkami, przysługiwało prawo do bezpłatnego: 1) korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb, 2) użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,3 ha. Do odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa oraz ustalenia uprawnień właściciela określonych w art. 55 ust. 2 cytowanej ustawy, konieczne było wydanie decyzji administracyjnej przez naczelnika gminy na podstawie art. 57 u.z.e.r. Według WSA, przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 118 ust. 1 u.s.r. należy rozumieć w sposób jaki nakazywały przepisy dotychczasowe czyli przepisy u.z.e.r. Przekazanie gospodarstwa w znaczeniu przepisów uprawniających do nieodpłatnego nabycia własności działki to przekazanie nieodpłatne, czyli takie które nie skutkowało nabyciem przez właściciela ekwiwalentu z tytułu przekazania w postaci ceny. Zdaniem Sądu, wbrew intencji ustawodawcy byłoby wyrażenie zgody na przekazanie nieodpłatne gospodarstwa nabytego przez Państwo w sposób odpłatny. W rezultacie, nie tylko przesłanka użytkowania gruntu ale także przekazanie w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy stanowi okoliczność uprawniającą do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 118 ust. 1 u.s.r. Ten wniosek ma umocowanie w tezie wyroku NSA z dnia 30 grudnia 1998 r. o sygn. akt IV SA 2338/96, w której stwierdzono, iż art. 118 ust. 1 u.s.r. odnosi się wyłącznie do nieruchomości będących w użytkowaniu osób, które przekazały gospodarstwa rolne na rzecz Skarbu Państwa w związku z otrzymaniem emerytury rolniczej, nie dotyczy on natomiast osób, które posiadały w użytkowaniu grunty państwowe z innych tytułów. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1978 r. Naczelnik Gminy przejął na własność Państwa część gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 0,29 h stanowiącej działkę o nr 5852, położonej we wsi P. gmina Ś. Wydanie tej decyzji nastąpiło według jej treści na wniosek E. R. i S. R. Organ w treści decyzji ustalił do wypłaty z tytułu przejęcia działki kwotę w wysokości 4800 zł. Jednocześnie nie ustalono na rzecz zbywających prawa użytkowania działki gruntowej jak również nie ustalono prawa do korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich. W odpowiednich dla ustanowienia tego prawa rubrykach decyzji postawiono znak kreski poziomej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 57 u.z.e.r. odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa oraz ustalenie uprawnień właściciela określonych w art. 55 ust. 2 tej ustawy następowało w formie decyzji naczelnika gminy. Brak takiego rozstrzygnięcia powoduje, że prawo użytkowania nieruchomości przekazanej państwu nie uległo względem skarżących konkretyzacji. Prawo to nie mogło powstać z tej przyczyny, że przekazana nieruchomość nie była zabudowana budynkami. Art. 55 ust. 2 u.z.e.r. stanowił o powstaniu prawa bezpłatnego użytkowania jeżeli państwo przejęło nie tylko nieruchomość ale także budynki. Sąd w tym miejscu podkreśla, że ustawodawca dopuścił pozytywne zastosowanie art. 118 ust. 1 u.s.r. jeżeli przekazana działka stanowi przedmiot użytkowania wnioskodawcy. Z oświadczeń stron złożonych na rozprawie przed WSA wynika, że od przynajmniej trzech nie używają oni nieruchomości, której zwrotu się domagają. Brak władztwa nad nieruchomością przejętą przez państwo, za nieskuteczne nakazuje traktować roszczenie oparte o art. 118 ust. 1 u.s.r. Wobec tych okoliczności, zarzuty skargi okazały się niezasadne albowiem nie ustanowiono na rzecz zbywców działki prawa użytkowania jej gruntu zaś przekazanie działki nastąpiło w sposób odpłatny za cenę ustaloną w ostatecznej decyzji administracyjnej naczelnika. Z powodu braku wymaganych przesłanek przepis art. 118 ust. 1 u.s.r nie mógł zostać pozytywnie zastosowany wobec byłych właścicieli. Kierowane przeciwko decyzji SKO zarzuty w istocie godzą w legalność decyzji Naczelnika Gminy. Decyzja ta stanowiła przedmiot postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister Rolnictwa odmówił stwierdzenia nieważności tego aktu. Dlatego godzi się podnieść, że decyzja ta w sposób ostateczny ukształtowała prawo własności Skarbu Państwa do spornej działki i dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego to obejmuje ją domniemanie zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu nie była decyzja Naczelnika Gminy lecz decyzja wydana na podstawie art. 118 ust. 1 u.s.r. Innymi słowy, Sąd nie mógł wypowiadać się o legalności decyzji Naczelnika Gminy gdyż została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z tych podstaw orzeczono o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.