II SA/Rz 468/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4110.23.2021 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego i zasiłków stałych - oddala sprzeciw - II SA/Rz 468/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem sprzeciwu E.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 1 marca 2022 r. nr SKO.4110.23.2021 dotycząca odmowy przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłków stałych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 13 lipca 2021 r. nr GOPS-5101/23/2/Zo/DO/2021 odmówił E.R. przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. W uzasadnieniu wskazał na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz brak przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Podał, iż 1 czerwca 2021 r. wpłynął wniosek E.R. o pomoc materialną w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. Ze względu na brak kontaktu telefonicznego i mailowego z wnioskodawczynią, pismem z 2 czerwca 2021 r. - doręczonym 11 czerwca 2021 r. - zawiadomiono ją o wyznaczonym na 22 czerwca 2021 r. terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz podano nr telefonu do pracownika socjalnego w celu ewentualnego ustalenia innego terminu. Do dnia 22 czerwca 2021 r. strona nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. 22 czerwca 2021 r. o wyznaczonej godzinie pracownik socjalny stawił się pod bramą posesji E.R. Brama była zamknięta i pozbawiona dzwonka, przez co pracownik socjalny nie mógł wejść na teren posesji. Na podjeździe stał jej samochód, okna były odsłonięte. W tym samym dniu w godzinach południowych wnioskodawczyni osobiście wybierała w kasie banku obsługującego GOPS w [...] przyznany jej specjalny zasiłek opiekuńczy i mimo że siedziba banku znajduje się obok GOPS, nie zgłosiła się do pracownika socjalnego. 22 czerwca 2021 r. ponownie wysłano do wnioskodawczyni powiadomienie o następnym terminie wywiadu środowiskowego wyznaczonym na dzień 7 lipca 2021 r. Powiadomienie zostało przez adresatkę odebrane 7 lipca 2021 r. Pracownik socjalny o wyznaczonej godzinie ponownie stawił się pod bramą posesji, jednak powtórzyła się sytuacja z poprzedniego wywiadu. Ze względu na całkowity brak współpracy E.R. z pracownikiem socjalnym w zakresie rozwiązania jej sytuacji, niemożliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, brak możliwości skompletowania niezbędnej dokumentacji w celu oceny sytuacji materialno - bytowej rodziny pomimo podejmowanych przez pracownika socjalnego prób, odmówiono wnioskowanych zasiłków z pomocy społecznej. W odwołaniu E.R. zarzuciła organowi działanie na niekorzyść jej rodziny. W jej ocenie urzędnicy celowo pozbawiają jej rodzinę świadczeń, spychając ją i jej syna na margines ubóstwa społecznego. Negatywne nastawienie urzędników Ośrodka do jej rodziny odbija się w decyzjach administracyjnych, w uzasadnieniach których organ podaje nieprawdziwe informacje. Zawiadomienia o wywiadach rodzinnych są kierowane w sposób wadliwy, bowiem poczta w [...] nie wydaje pełnej korespondencji, zwraca jako niepodjętą do GOPS-u, zataja fakt jej posiadania i odsyła z adnotacją o rzekomym niepodjęciu przez stronę. Po rozpatrzeniu odwołania SKO opisaną na wstępie decyzją z 1 marca 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.) - uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 13 lipca 2021 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że zgodnie z treścią art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nieodłącznym tego elementem jest wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przeprowadzenie wywiadu pozostaje w interesie osoby ubiegającej się o pomoc, albowiem jego brak zasadniczo uniemożliwia uzyskanie świadczenia. Z faktu jednak, że przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku powiadomienia strony o terminie przeprowadzania wywiadu nie wynika jednak dopuszczalność odmowy przyznania świadczenia z tego względu, że strona była nieobecna w czasie wizyty pracownika socjalnego i to nawet kilkukrotnie. Czym innym bowiem jest sama nieobecność strony, a czym innym niewyrażenie przez nią zgody na przeprowadzenie tego środka dowodowego. Aby jednak nieobecność strony zakwalifikować jako odmowę przeprowadzenia z nią wywiadu należałoby podjąć próbę skontaktowania się z nią w celu ustalenia chociażby przybliżonego terminu jego przeprowadzenia. Skoro rodzinny wywiad środowiskowy nie został w sprawie przeprowadzony, a z okoliczności sprawy nie wynika, aby strona nie wyraziła zgody na jego przeprowadzenie w rozumieniu art. 107 ust. 4a u.p.s., to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na jej wynik. W konsekwencji organ I instancji nie miał podstaw do odmowy przyznania wnioskowanych zasiłków. Nadto powiadomienie z 22 czerwca 2021 r. informujące, że pracownik socjalny przeprowadzi wywiad środowiskowy 7 lipca 2021 r. o godz. 9, zostało odebrane przez stronę także 7 lipca 2021 r. Trudno zatem stwierdzić, że była ona skutecznie powiadomiona o planowanym jego przeprowadzeniu. W sprzeciwie od decyzji SKO wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E.R. zakwestionowała wybiórcze potraktowanie jej odwołania i ustosunkowanie się jedynie do jego nieznacznej treści, z pominięciem poważnych uchybień wobec niej i syna. Nie kwestionując wadliwości sposobu powiadomienia jej o planowanej wizycie pracownika socjalnego wniosła o zobowiązanie organów obu instancji do przedłożenia dla potrzeb rozpoznania skargi wszelkich posiadanych przez nie dokumentów. Podała, że jest ofiarą wieloletniego stalkingu i fizycznej napaści urzędników państwowych. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest niezasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie, a organ oprócz wskazania na czym polegało naruszenie konkretnych przepisów postępowania ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy ma możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. służącego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i konieczności kierowania sprawy ponownie do organu I instancji, co należy postrzegać jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sprzeciw nie jest przy tym środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw ma za zadanie zakwestionowanie zasadności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli sąd nie dysponuje podstawą prawną, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a. jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a. w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (na podstawie tego ostatniego przepisu sąd – co do zasady - rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną). Dokonana przez Sąd w zakresie wyznaczonym przez art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ocena objętej sprzeciwem decyzji potwierdziła zaistnienie przyczyn uzasadniających wydanie przez SKO decyzji o charakterze kasacyjnym. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy jego przyznania, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Art. 106 ust. 4 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się m.in. u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (ust. 1), przy czym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 4a). Wywiad środowiskowy jest więc szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu, stanowiącym istotną część postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Przeprowadzający wywiad pracownik socjalny musi zapoznać się z warunkami życia wnioskodawcy i jego rodziny oraz pozyskać wszystkie niezbędne informacje w celu wszechstronnego zobrazowania położenia osoby starającej się o pomoc. Wywiad stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe prowadzone z udziałem strony, w którym może ona zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania. Jest jednak przede wszystkim specyficznym sposobem zbierania informacji o jej sytuacji, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło danych w tym zakresie, będąc podstawą ustaleń faktycznych poddawanych prawnej ocenie w decyzji administracyjnej. Rodzinny wywiad środowiskowy jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 i 415, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2015 r. I OSK 1836/13 - LEX nr 1769226). Tym samym brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium prawidłowo wskazało, że przeprowadzenie wywiadu pozostaje w interesie osoby ubiegającej się o pomoc, wpisując się w wynikający z art. 4 u.p.s. obowiązek osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Elementem tej współpracy jest obligatoryjne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego brak zasadniczo uniemożliwia uzyskanie świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2009 r. I OSK 551/09 - LEX nr 586408). Trafnie wywiodło SKO, że w sprawie zainicjowanej złożonym wnioskiem rodzinny wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, ale z jej okoliczności nie wynika jednocześnie brak zgody wnioskodawczyni na jego przeprowadzenie w rozumieniu art. 107 ust. 4a u.p.s. Czym innym jest bowiem niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu (skutkujące odmową przyznania świadczenia), a czym innym sama nieobecność strony wnioskującej, nawet kilkukrotna, w czasie wizyty pracownika przeprowadzającego wywiad (aczkolwiek pod pewnymi warunkami – na co należy zwrócić uwagę szczególnie stronie wnioskującej - także ona może być uznana za równoznaczne z niewyrażeniem zgody uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności lub jej utrudnianie i stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza jeżeli przyjmuje postać odmowy udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, unikaniu ustalania terminu jego przeprowadzenia, uporczywe i nieuzasadnione uniemożliwianie lub utrudnianie pracownikowi socjalnemu dostępu do miejsca zamieszkania strony itp.). Aby nieobecność strony zakwalifikować jako odmowę przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego należy podjąć próbę skontaktowania się z nią w celu ustalenia chociażby przybliżonego terminu przeprowadzenia wywiadu (tak wyrok NSA z 1 marca 2017 r. I OSK 2407/15 - LEX nr 2277804). W sytuacji bowiem gdy przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu, nieobecność taka sama w sobie nie może przekładać się bezpośrednio na odmowę przyznania świadczenia, jeżeli strona nie została wcześniej prawidłowo powiadomiona o terminie przeprowadzenia wywiadu i nie była obecna w czasie wizyty pracownika socjalnego. W tym zakresie zastosowanie znajduje przede wszystkim wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. zasada zobowiązująca organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ubocznie wyraźnego zaznaczenia wymaga, że wywiad środowiskowy może być oczywiście przeprowadzony także bez uprzedniego powiadomienia, jednak wyłącznie za zgodą strony i bez konsekwencji prawnych w razie braku jej zgody na przeprowadzenie go w takiej formie, jeśli organ uprzednio nie powiadomił strony o zamiarze i terminie jego przeprowadzenia (przemawiają za tym względy poszanowania prywatności strony która ma być objęta wywiadem i zakaz naruszania tzw. "miru domowego"). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji podjął próby przeprowadzenia u skarżącej wywiadu środowiskowego dokonując stosownych zawiadomień, jednak tylko pierwsza z tych prób może być uznana za prawidłową i zgodną z przepisami procedury administracyjnej. Chodzi o zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu wyznaczonego na dzień 22 czerwca 2021 r. godz. 9.00. Zawiadomienie to wnioskodawczyni odebrała 11 czerwca 2021 r., a więc odpowiednio wcześnie, aby być obecną w domu lub ewentualnie – w przypadku przeszkód - wnioskować o zmianę tego terminu. Z niewiadomych przyczyn do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, gdyż pracownik socjalny nie został wpuszczony przez skarżącą, co do której jednak nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, czy była ona nieobecna, czy jak twierdzi pracownik socjalny, towarzyszące próbie wejścia okoliczności świadczyły o jej obecności w domu i celowym jego niewpuszczeniu (zwłaszcza że skarżąca w tym samym dniu w godzinach popołudniowych w znajdującym się obok siedziby GOPS oddziale banku wybrała pobierany specjalny zasiłek opiekuńczy). W tej sytuacji, jakkolwiek prawidłowo organ I instancji stwierdził konieczność wyznaczenia ponownego terminu przeprowadzenia wywiadu, to SKO trafnie objętą sprzeciwem decyzją uznało, że uchybienia proceduralne związane z doręczeniem kolejnego zawiadomienia z 22 czerwca 2021 r. o terminie przeprowadzenia wywiadu wyznaczonego na dzień 7 lipca 2021 r. godz. 9.00 nie mogły skutkować uznaniem braku współpracy ze strony wnioskodawczyni (wynikającej z bezskutecznej próby wejścia w jej środowisko domowe) i uzasadniać wydania decyzji o odmowie przyznania jej świadczeń. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru powiadomienia z 22 czerwca 2021 r., zostało ono odebrane osobiście przez wnioskodawczynię dopiero 7 lipca 2021 r. (i to bez zastosowania tzw. awizo), a więc w tym samym dniu, w którym miał być przeprowadzony wywiad. Z takiego sposobu doręczenia przesyłki organ nie może wywodzić negatywnych dla strony skutków prawnych. O wyznaczonym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego strona powinna być zawiadomiona z odpowiednim wyprzedzeniem, pozwalającym jej uwzględnić w swej bieżącej aktywności wizytę pracownika socjalnego, a w razie przeszkód powiadomić o nich organ. Kierując stosowne zawiadomienie organ powinien to wziąć pod uwagę bez względu na formę i sposób tego zawiadomienia, włączając w to w przypadku przesyłki pocztowej czas na jej doręczenie i odbiór. Niezależny od strony upływ wyznaczonego terminu przed uzyskaniem przez nią wiadomości co do zamiaru przeprowadzenia u niej wywiadu środowiskowego (mogący pośrednio wiązać się także z obowiązkiem zachowania przez organ terminów przeprowadzania wywiadu wynikających ze stosownych przepisów wykonawczych do u.p.s.) nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania jej wnioskowanych świadczeń. Tym samym zasadnie stwierdziło Kolegium, że organ I instancji nie powiadomił skutecznie skarżącej o planowanym na 7 lipca 2021 r. przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Ponieważ w związku z tym nie zaistniały przyczyny uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanych zasiłków, konieczne było uchylenie decyzji Wójta ze względu na naruszenie art. 7 k.p.a. (zgodnie z którym organ podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy) oraz powiązanego z nim art. 77 § 1 k.p.a. (wg którego organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a sprzeciw oddalił.