II SA/Rz 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 27 grudnia 2018 r. nr III/29/18 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXI/160/16 Rady Gminy Łańcut z dnia 18 lipca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut -skargę oddala- II SA/Rz 469/19 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 18 lipca 2016 r. nr XX/160/16, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) – dalej: "u.c.p.", Rada Gminy Łańcut uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut. W dniu 27 grudnia 2018 r. Rada Gminy Łańcut podjęła uchwałę nr III/29/18, w przedmiocie zmiany opisanej wyżej uchwały z dnia 18 lipca 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej z dnia 27 grudnia 2018 r. nr III/29/18 w części, tj. w zakresie jej § 1 pkt 6 Przepisem tym Rada zmieniła treść § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut, dotyczącegoy częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. W brzmieniu przyjętym uchwałą z dnia 18 lipca 2016 r. § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowił, że papier, tektura, opakowania wielomateriałowe, metale, tworzywa sztuczne, szkoło, odpady biodegradowalne w tym zielone, zimny popiół i żużel, odpady budowlane i rozbiórkowe (maksymalnie 75 kg na nieruchomość) odbierane są raz w miesiącu (§ 11 ust. 1 pkt 2 lit. a), zużyty sprzęt elektroniczny – jeden raz w roku (§ 11 ust. 1 pkt 2 lit. b), odpady wielkogabarytowe – jeden raz w roku (§ 11 ust. 1 pkt 2 lit. c), zużyte opony – jeden raz do roku (§ 11 ust. 1 pkt 2 lit. d), zaś przeterminowane leki, chemikalia oraz środki ochrony roślin – jeden raz w roku, w terminie określonym w harmonogramie (§ 11 ust. 1 pkt 2 lit e). Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy zmieniła zaś treść § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a) Regulaminu poprzez ustalenie, że odpady zbierane selektywnie: papier, tektura, opakowania wielomateriałowe, metale, tworzywa sztuczne, szkoło, odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów (maksymalnie jeden worek na nieruchomość) – jeden raz w miesiącu. Jednocześnie jak wynika z § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały zmieniającej Regulamin, Rada uchyliła § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b), d) i e) uchwały. Zgodnie zaś z § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej, w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. c) Regulaminu przewiduje, że odpady wielkogabarytowe odbieraną będą jeden raz w roku, w terminie określonym w harmonogramie. Zdaniem skarżącej, ograniczenie zbierania odpadów ulegających biodegradacji do jednego worka na nieruchomość w miesiącu, uniemożliwia jej wywiązanie się z nałożonych na nią ustawą obowiązków utrzymania porządku na nieruchomości oraz pozbycia się odpadów. Podniosła, że jej działka posiada 38 arów, i liczne nasadzenia zieleni, co skutkuje tym, że jeden worek odpadów miesięcznie wystarcza jej w okresie wiosennym, natomiast gdy wieje wiatr lub zachodzi potrzeba przycięcia roślinności ilość potrzebnych worków rośnie kilkukrotnie. Dodatkowo podała, że zalecane przez Gminę kompostowniki nie spełnią swojej roli, gdyż nie wszystkie odpady zielone nadają się do kompostowania, natomiast sam proces kompostowania wymaga czasu. Tym samym niemożliwe jest sukcesywne przetwarzanie odpadów zielonych w ramach takiego procesu. Wobec powyższego zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jej uprawnienia do odbierania przez Gminę odpadów wytworzonych przez skarżącą z miejsca ich wytworzenia. Mieszkańcy gminy chcąc pozbyć się odpadów muszą przewieźć własnymi środkami odpady do najbliższego punktu ich odbioru, oddalonego o 30 km od Łańcuta oraz wykupić worki w cenie 11 zł za sztukę. Skutkuje to, mając na uwadze możliwości finansowe mieszkańców Podkarpacia, że odpady zielone są często spalane na nieruchomościach, co z kolei jest sprzeczne z przepisami u.c.p. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łańcucie wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, że wprowadzenie spornej regulacji podyktowane było chęcią zmniejszenia kosztów, w przeliczeniu na mieszkańca. Odpady z frakcji zbieranej selektywnie są bowiem bardzo kosztowne jeżeli chodzi o proces ich zagospodarowania. Ponadto możliwość ograniczenia ilościowego odbieranych odpadów zielonych przewiduje art. 6r. ust. 3a w zw. z ust. 3 u.c.p., przy czym sama ustawa nie precyzuje czym są odpady zielone. W praktyce, w wielu przypadkach za odpady biodegradowalne uznaje się tylko odpady zielone, jak liście czy rośliny, które pozostają po pielęgnacji terenów zielonych i właśnie na tego rodzaju odpady Rada Gminy wprowadziła ograniczenie do 1 worka na nieruchomość na miesiąc. W przypadku większej ilości odpadów mieszkańcy mają możliwość użyczenia od gminy kompostownika, z czego skorzystało już 300 mieszkańców, oddania odpadów do PSZOK w Giedlarowej lub dokupienia dodatkowego worka na bioodpady w cenie 11 zł za sztukę. Ponadto Gmina Łańcut jest gminą wiejską, a zatem zapewnienie odbioru wszystkich wytworzonych opadów zielonych jest niemożliwe. Zwłaszcza przy rosnących cenach odbieranych opadów oraz nikłym zainteresowaniu przetargami ze strony podmiotów trudniących się odbieraniem odpadów z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - u.s.g., który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. W tym aspekcie Sąd uznał, że MK, jako mieszkaniec Gminy Łańcut, legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – u.c.p., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 i 5 u.c.p., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Ponadto do obowiązków gminy należy dokonywanie corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.c.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Akty tego rodzaju są mogą być wydawane wyłącznie na mocy i w granicach szczególnej delegacji ustawowej (P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz",Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2007). Zasada ta wynika wprost z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który w zdaniu pierwszym stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nie budzi zatem wątpliwości, że gmina przy tworzeniu aktów prawa miejscowego zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. D. Dąbek w: "Prawo miejscowe", Oficyna 2007, wskazuje, że relatywnie duża swoboda pozostawiona lokalnym organom prawotwórczym nie oznacza dowolności, bowiem zawsze "wykonawczy" akt prawa miejscowego wydawany jest na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. "Zawsze też, jako akt do tej ustawy wykonawczy, musi nie tylko pozostawać z nią w zgodzie (nie być z nią sprzeczny), ale także treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy, jego podstawowym zadaniem jest bowiem wykonywanie tej ustawy". Autorka przyrównuje upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego do upoważnienia do wydawania rozporządzeń wykonawczych, podkreślając jednak ich odmienność i wskazując, że w praktyce zauważalny jest "względnie duży stopień związania treścią ustawy przy wydawaniu wykonawczych aktów prawa miejscowego" oraz postulując, by lokalny prawodawca korzystał z treści zawartych w upoważnieniu. W orzecznictwie również podkreśla się, że wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej (wyrok NSA z dnia 28.05.2010 r., I OSK 531/10, System LEX nr 673876). "Związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podstawowego" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.09.2009 r., IV SA/Po 519/09, LEX Nr 569963). Art. 4 ust. 2 u.c.p., stanowiący obok art. 4 ust. 1 materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1)wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a)prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b)uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c)mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników; 3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4)(uchylony); 5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Kwestia oceny legalności spornej uchwały w zaskarżonej części sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy uchwalenie przez Radę Gminy zmiany obowiązującego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut, poprzez ograniczenie ilości zbierania odpadów ulegających biodegradacji do jednego worka na nieruchomość w miesiącu, mieściło się w kompetencjach tego organu, czy wprowadzone ograniczenie miało charakter arbitralny i w istocie uniemożliwiający mieszkańcom Gminy realizację nałożonych na nich obowiązków. Zdaniem Sądu, zaskarżonym przepisem § 1 pkt 6 uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 27 grudnia 2018 r. nr III/29/18, zmieniającym uchwałę z dnia 18 lipca 2016 r. w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut, organ nie naruszył obwiązujących przepisów prawa, a zatem skarga MK podlega oddaleniu. Wymaga wskazania, że sama u.c.p. nie określa kompleksowo trybu uchwalania i zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wprowadzając jedynie obowiązek uprzedniego uzyskania opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W niniejszej sprawie, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Gmina Łańcut uzyskała pisemną pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łańcucie z dnia 25 września 2018 r. nr PSK.448.11.2018 co do wprowadzanych zmian. Istotny dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p., który przekazuje gminom do określenia w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Ponadto stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p., regulamin winien także określać wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Należy podkreślić, że przepis ten w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych nie narzuca żadnych dodatkowych reguł i pozostawia gminom swobodę w tym zakresie. Brak jest również w pozostałych przepisach u.c.p. oraz innych ustaw takich regulacji, które nakazywałyby Gminie ustalenie limitów odbieranych odpadów w sposób oczekiwany przez skarżącą. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą systematyki zbierania odpadów podlegających segregacji, poprzez określenie, że odpady zbierane selektywnie - papier, tektura, opakowania wielomateriałowe, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, odbierane będą jeden raz w miesiącu, uznać zatem należało za zgodne z ww. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i ust. 2 pkt 3 u.c.p. w zw. z art. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie ograniczenia w ilości odbieranych odpadów zbieranych selektywnie do jednego worka na nieruchomość w miesiącu, narusza wskazane regulacje. Sąd uznaje stanowisko Rady Gminy Łańcut wyrażone w odpowiedzi na skargę i złożone do protokołu rozprawy w dniu 21 sierpnia 2019 r., że wybór podmiotu świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów, a co za tym idzie – również wprowadzone ograniczenia, podyktowany był kwestią ekonomiczną oraz ograniczeniem kręgiem oferentów. Skarżąca nie może zatem skutecznie domagać się zniesienia wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń, skoro możliwość wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń przewidują obowiązujące przepisy u.c.p. i co nie mniej istotne, ograniczenia te – w ocenie Sądu – nie uniemożliwią realizacji celu i obowiązków nałożonych na mieszkańców Gminy Łańcut i sama Gminę przepisami u.c.p. Realizacji tych celów służą m. in. możliwość wykupienia dodatkowych worków na odpady lub skorzystania z kompostownika gminnego. Sąd sprawując kontrolę przez pryzmat kryterium legalności nie jest natomiast władny do oceny, czy gmina ma w realne możliwości ekonomiczne do ustalenia limitów ilości odbieranych odpadów znacznie wyższych niż obecnie. Kwestia ta pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. W wszystkich tych przyczyn, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.