II SA/Rz 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę -skargę oddala- Wojewoda [...] decyzją z dnia 22 listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz E.U. i P.U. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na poddasza na cele mieszkalne, na działce nr ewid. [..] w S.-P. przy ul. G., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że po wydaniu przez Wojewodę poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 20 maja 2010 r., nr [...] wezwano inwestora do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję taką inwestor przedstawił (decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 lipca 2009 r., nr [...]). Na inwestora nałożono stosownym postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W wykonaniu wezwania przedstawiono prawidłową dokumentację techniczną. Niezależnie od tego, w trybie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy zlecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji przedstawił wymaganą analizę warunków wynikających z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako "Rozporządzenie z 2002"). W ocenie wojewody decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany nie została dotknięta żadnym naruszeniem prawa, ani materialnego, ani procesowego. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone 4 egzemplarze projektu wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Spełniono tym samym warunki określone w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Przed wydaniem decyzji sprawdzono, czy projekt jest zgodny: 1) z decyzją o warunkach zabudowy terenu, 2) z przepisami techniczno-budowlanymi, 3) czy posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, określone w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, oraz 4) czy został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Skoro spełniono wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione przez J.S. w odwołaniu zarzuty związane z usytuowaniem budynku w stosunku do sąsiedniej działki nr [..] oraz zacienieniem budynku zlokalizowanego na tej działce. Budynek planowany pod rozbudowę i nadbudowę pozostanie oddalony od granicy sąsiedniej działki o odległość wynoszącą 6,5 m, co jest zgodne z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z 2002. Z kolei od strony działki nr [..] w ścianie poddasza nadbudowy – zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m – zaplanowano 3 okna o odporności ogniowej; rozwiązanie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z treścią sporządzonej analizy, od godziny 11. do zachodu słońca budynek mieszkalny odwołującej się będzie pozostawał w nasłonecznieniu. Spełniono zatem warunek określony w § 60 cyt. rozporządzenia z 2002. Wskaźnik ten przekraczać ma wartość minimalnego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych wynoszącą 3 godziny dziennie w dniach 21 marca i 21 września, pomiędzy godzinami 7. i 17. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się J.S., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdziła, że projektowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jej nieruchomość, stanowiącą działkę nr [..]. Nadbudowa spowoduje ograniczenie światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych oraz źle wpłynie na roślinność na jej posesji. Wedle skarżącej nie uwzględniono faktu, że od strony wschodniej inwestor wybudował już garaż o długości ok. 9 m, a za nim, w granicy działki, znajduje się "obiekt" o długości ok. 5 m. Po realizacji budowy, jej działka zmieni się "w tunel", co zakłóci cyrkulację powietrza. Nastąpi obniżenie jakości jej życia, zaś sąsiad będzie korzystał ze swej nieruchomości "ponad przeciętną miarę". W przekonaniu J.S. organy naruszyły przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 kodeksu cywilnego. W jej ocenie pomiary powinny być ponowione, gdyż dotychczasowe ustalenia odbywały się na podstawie mapy. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r., II SA/Rz 47/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r., II OZ 545/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił złożone na to postanowienie zażalenie J.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Kontroli podlega decyzja utrzymująca w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającą projekt budowlany. Reguły rozpoznawania spraw administracyjnych odnośnie udzielania pozwolenia na budowę normują przepisy ustawy z 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Upb). Zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zakres planowanej inwestycji wykluczał inne, legalne prowadzenie takich robót (np. na podstawie zgłoszenia). Zgodnie z art. 32 ust. 4 Upb pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został wniesiony w dniu 26 stycznia 2010 r., inwestorzy uzyskali uprzednio decyzję o warunkach zabudowy (decyzja Burmistrza Miasta [...] z 27.07.2009 r.), z akt sprawy wynika, że decyzja ta jest ostateczna, nie wynika ponadto aby ta decyzja straciła ważność. Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie inwestorów do zabudowy działki nr [..], dołączono także projekt budowlany. Spełnione przeto zostały wymogi art. 33 ust. 2 Upb, wedle którego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; (...); 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że zachowane zostały także wymogi zawarte w art. 34 ust. 1 Upb, wedle którego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 35 ust.. 1 Upb "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". W wydanej w granicach sprawy decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z 20.05.2010 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z 30.03.2010 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uwypuklono wadliwości projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Upb w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę starosta postanowieniem z 23.06.2010 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie i nieprawidłowości te zostały usunięte. Na tym etapie postępowania na żądanie J.S. przeprowadzono wykres zacienienia (tzw. linijkę światła) dla przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy budynku inwestorów. Z opracowania sporządzonego przez inż. A.O. wynika, że budynek skarżącej od godz. 11.00 będzie pozostawał w nasłonecznieniu. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zlecił organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez sporządzenie szczegółowej analizy w zakresie ewentualnego przesłaniania budynku J.S. znajdującego się na działce nr [..] przez budynek inwestorów na działce nr [..]. Taka szczegółowa analiza została sporządzona przez inż. B.R., z jej wniosków wynika, że planowana inwestycja zapewni zachowanie wymogów wynikających z przepisów § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002. Cyt. przepisy stanowią, że: "Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60" (ust.1); "Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części" (ust. 2). Zgodnie treścią § 57 ust. 1 rozporządzenia z 2002 "Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy", zaś przywołany przez organ odwoławczy § 60 cyt. rozporządzenia stanowi, że: "Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8oo-16oo, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7oo-17oo" (ust. 1), "W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia" (ust. 2 ). W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że zostały spełnione wszystkie wymogi nałożone przepisami Upb na inwestorów, projekt budowlany spełnia wymagania przepisów prawa, nadto wyjaśnione zostały szczegółowo kwestie związane ze zgłaszaną przez skarżącą obawą przesłonięcia jej domu przez nadbudowę i rozbudowę budynku sąsiadów. Prawidłowo uznał także organ odwoławczy, że spełnione zostały wymagania wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb, wedle którego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając m.in. poszanowanie w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzuty skargi odnośnie braku dostępu nasłonecznienia do domu skarżącej nie potwierdziły się i zostały szczegółowo rozważone na etapie postępowania administracyjnego. Posiadanie przez inwestorów innych obiektów budowlanych nie mogło mieć znaczenia dla oceny legalności udzielenia pozwolenia na planowana przez nich inwestycję. Żądanie skargi, aby dokonywać pomiarów odległości budynków inwestorów i skarżącej na etapie postępowania sądowego nie znajduje uzasadnienia w uprawnieniach sądu administracyjnego do prowadzenia postępowania dowodowego, albowiem sąd ten może przeprowadzić wyłącznie uzupełniająco dowód z dokumentów (por. art. 106 § 3 Ppsa), nie prowadzi dowodu z oględzin, biegłych czy świadków. Podniesienie tej kwestii przez skarżącą w trakcie rozprawy, jako brak dokonania takich pomiarów w trakcie postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu nie miało znaczenia dla uznania ewentualnej wadliwości postępowania wyjaśniającego. Skarżąca na etapie postępowania administracyjnego miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodu z opinii w kwestii tzw. linijki światła, nadto przed Sądem przyznała, że nie kwestionuje przebiegu granicy między jej działką a działką sąsiadującą i w tym aspekcie nie toczy się żadne odrębne postępowanie. Wykres zacieniania został sporządzony na tej samej mapie, która jako aktualną wykorzystano dla celów projektowych. Trafnie więc, Wojewoda [...] skonkludował, że zachodził stan przewidziany dyspozycją art. 35 ust. 4 Upb, zgodnie z których "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Skoro wymogi prawem przewidziane inwestorzy spełnili, to organ I instancji nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, nie naruszył wojewoda prawa utrzymując w mocy tę decyzję. Przywoływany przez skarżącą przepis art. 144 kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W przekonaniu Sądu, przy akceptacji oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, antycypujących prawidłowość zlokalizowania planowanej inwestycji wobec wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, nie można uwzględnić wniosku skargi domagającej się z tego względu wzruszenia kwestionowanych rozstrzygnięć. Nie wyklucza to drogi powództwa negatoryjnego i domagania się przez J.S. przed sądem powszechnym ochrony z powoływaniem się na w/w przepis kodeksu cywilnego. Wszelkiego rodzaju kwestie dotyczące zarzutów skarżącej odnośnie wykorzystywania swego statusu przez P.U. (radny powiatowy), czy możliwości zabudowy innych działek należących do inwestorów, dla sprawy rozpoznawanej przed Sądem nie miały znaczenia. Uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.