II SA/Rz 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Ż. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 47/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. Ż. i B. S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2012 r. , nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. S. i A. Ż. wnioskiem z dnia 20 maja 2010 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] z o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] granic działki nr 5953/1, zgodnie z danymi państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wyjaśnienie przyczyn zmniejszenia powierzchni działki z 1,51 ha, do 1,4382 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], dotyczących działek nr nr 1636/3, 1636/4, 1646/2, 1653/5, 1656/1, 1657/2 i 5953/1. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wprowadził zmiany do ewidencji gruntów i budynków obr. [...] dla wyżej wymienionych działek. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Rz 770/11 uchylił powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, z których te zmiany wynikają. Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a są to między innymi prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne i wskazane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Sąd podał również, że w sytuacji, gdy operat ewidencji gruntów i budynków stał się operatem obowiązującym, wszelkie jego zmiany mogą być dokonane w trybie ściśle przewidzianym przepisami, a w przypadku aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Nie jest możliwe dokonanie zmian w ewidencji z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną modernizację, gdyż organ administracji publicznej nie może ustalać przebiegu granic między sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Kwestie sporne odnośnie granic sąsiadujących działek mogą być uregulowane w odrębnym postępowaniu, czy to rozgraniczeniowym, czy też postępowaniu cywilnym na przykład o wydanie nieruchomości. W następstwie wskazanego wyżej wyroku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w przedmiocie działek nr 1636/3, 1636/4, 1646/2, 1653/5,1656/1,1657/2 i 5953/1, którą po raz kolejny decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w przedmiocie działek nr 1636/3, 1636/4, 1646/2, 1653/5, 1656/1, 1657/2 i 5953/1. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku stron przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że działka nr 5953/1 położona w obrębie [...] została utworzona w trakcie przeprowadzonego w 1992 roku na terenie wsi P. i Ś. scalenia gruntów. W dokumentacji, która częściowo znajduje się w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej brak dokumentacji technicznej to jest szkiców, współrzędnych, protokołów z przyjęcia granicy działki nr 5953/1, ale wszystkie zebrane dokumenty zostały dołączone do sprawy. W 2009 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obrębu [...]. W myśl art. 24 a ust. 8 ustawy po upływie terminu wyłożenia projektu (15 dni roboczych), projekt operatu opisowo kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków. Informację Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2009 r. opublikowano w dniu 27 lipca 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz. Urz. Nr 58, poz. 1451). W myśl art. 24a ust. Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgłoszone po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowy województwa informacji, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów. Aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych po uzyskaniu odpowiednie dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych wymienionych w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Prezydent Miasta [...] uznał, że brak jest podstaw do dokonania żądanych przez zainteresowanych zmian w operacie ewidencyjnym. Od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012r. odwołali się B. S. i A. Ż. Odwołanie uzasadnili tym, że wytyczona przez Skarb Państwa działka nr 5953/1 o powierzchni 1,51 ha, nie z ich winy zmniejszyła powierzchnię do 1,4382 ha. Zwrócili się "o przywrócenie do stanu pierwotnego". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - publikacja aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji)zwanej dalej w skrócie k.p.a., art. 7b ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. Powołując art. 20 ustawy, organ II instancji podał, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, budynków i lokali. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się ponadto właściciela i inne osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów nie mogą być rozstrzygane jakiekolwiek kwestie związane z własnością (władaniem) gruntów. Organ przywołał treść § 55 rozporządzenia zawierającego definicję pojęcia modernizacji ewidencji gruntów oraz § 36 rozporządzenia wskazującego na rodzaj dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie której wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek. W przypadku, gdy okaże się, że w ewidencji gruntów i budynków znajdują się błędne dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, błąd ten winien być sprostowany w trybie § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi). Natomiast w przypadku, gdy w ewidencji gruntów i budynków brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu zewnętrznych granic działek ewidencyjnych, pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, dokonanym zgodnie z procedurą przewidzianą w § 38 (§ 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] powierzchnię działki nr 5953/1 w przyjętych granicach wynosząca 1,4382 ha obliczono na podstawie danych ewidencyjnych i jest obowiązująca. W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentów zezwalających na dokonanie żądanych przez wnioskodawców zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), oznaczenie nieruchomości, w tym określenie jej powierzchni należy do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków i z tego względu nie jest objęta rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zatem fakt wykazania w księdze wieczystej wartości powierzchni działki nie oznacza, że wartość ta została objęta rękojmią wiary publicznej, gwarantując właścicielowi grunt o takiej powierzchni, gdyż przedmiotem obrotu cywilno - prawnego jest nieruchomość w granicach określonych w ewidencji gruntów. W przypadku, gdy strony nie akceptują aktualnie istniejącego na gruncie stanu faktycznego i nie dysponują nowymi tytułami prawnymi, sprawa może być rozstrzygnięta w postępowaniu rozgraniczeniowym, co do którego właściwym jest wójt, burmistrz, prezydent. A. Ż. i B. S. złożyli skargę na wskazaną wyżej decyzję. Podali, że nie zgadzają się z jej treścią, która jest dla niech krzywdząca i zmienia powierzchnię działki o nr 5953/1 z 1,51 ha na 1,4382 ha, nabytej w ramach scalania i wymiany gruntów. Zdaniem skarżących poszerzenie granic Miasta [...] i prowadzona modernizacja nie powinny zmieniać powierzchni jej działki. Niezrozumiałe jest dla skarżących, że "za błędy urzędników musi płacić niewinny obywatel". Podali, że powierzchnia działki z dnia dokonania wymiany powinna pozostać bez zmian, chyba że Skarb Państwa odkupi od nich objętą sporem część działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Mając na względzie wyżej przedstawione przepisy oraz treść art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma ocena prawna pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, która zdeterminowała stanowisko sądu w rozpatrywanej sprawie. Natomiast związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast oparcie skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną spowoduje, że sąd administracyjny będzie zobowiązany skargę oddalić ( T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M Romańska wyd. 2 Lexis Nexsis, Warszawa 2008, komentarz do art. 135). Mając na względzie treść i skutki zapadłego przed tut. Sądem prawomocnego wyroku z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 770/11 w świetle regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że organy administracji ponownie prowadząc postępowanie związane były oceną prawną zawartą w wyroku w zakresie rozumienia pojęcia "aktualizacja danych" oraz "techniczno-deklaratoryjnego" charakteru ewidencji gruntów i budynków, a zaprezentowana wykładnia tych pojęć przez Sąd wykluczyła dokonywanie zmian ewidencyjnych przez organ, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność, a dopiero uzyskany prawomocny wyrok sądowy może stanowić podstawę zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Sąd rozpoznając skargę na ostateczną decyzję zapadłą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do skontrolowania, czy została ona podjęta z uwzględnieniem wskazań, co do dalszego postępowania i wyrażonej oceny prawnej, sam będąc tą oceną związany. Uwzględniając stan faktyczny i prawny w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie uległy zmianie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, mogące powodować nieaktulaność oceny prawnej zawartej w wyżej powołanym wyroku tut. Sądu z dnia 21 listopada 2011 r. W szczególności nie zmienił się zakres żądania skarżących określony we wniosku z dnia 20 maja 2010 r., gdyż konsekwentnie domagają się wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych w zakresie powierzchni ich działki z okresu poprzedzającego przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2009 r. Skarżący nie dołączyli natomiast dokumentów, które mogły stanowić podstawę do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków określonych w rozporządzeniu z 2001 r. Takie też stwierdzenia zawarł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd uznaje je za prawidłowe, gdyż są konsekwencją oceny prawnej zawartej w wyroku tut. Sądu z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 770/11 i stanowią jej realizację. Nadto organ podał, za przywołanym wyżej wyrokiem, że nie jest możliwe dokonanie zmian w ewidencji z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną modernizację, gdyż organ administracji publicznej nie może ustalać przebiegu granic między sąsiadującymi działkami. Z tych przyczyn Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi, które polegają na żądaniu przywrócenia powierzchni działki, jaka została skarżącym przydzielona przez Skarb Państwa w ramach scalenia i wymiany gruntów z 1992 r. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.