II SA/Rz 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 listopada 2021 r. nr I-III.7722.10.1.2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda") postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r. nr I-III .7722.10.1.2021, na podstawie art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 149 § 1 w związku z art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz.735, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M.P. (dalej: "Skarżący") działającego przez radcę prawnego, o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak: AB-AAB.6741.33.2020, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. znak: AB-AAB.6741.33.2020, zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego w miejscowości J. obręb [...], na działce nr [...] i [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że pismem z dnia 28 maja 2021 r. (wpływ pisma do Starostwa w dniu 31 maja 2021 r.) Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł zażalenie na postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. Wojewoda wskazał na art. 58 K.p.a. i wynikające z przepisu tego przesłanki przywrócenia terminu. Powołał również art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i wyjaśnił, że postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. skierowane do pełnomocnika, zostało nadane u wyznaczonego operatora pocztowego w dniu 22 kwietnia 2021 r., za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu 23 kwietnia 2021 r., pozostawiono w skrzynce adresata zawiadomienie o możliwości odbioru tego pisma w placówce pocztowej. Powołując następnie art. 44 § 4 K.p.a. stwierdził, że termin odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym upłynął z 14 - tym dniem od daty pierwszego awizowania co oznacza, że nastąpiło to w dniu 7 maja 2021 r. W terminie tym przesyłka nie została odebrana, zatem w dniu 8 maja 2021 r., została zwrócona do nadawcy. Wojewoda naprowadził, że postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. zostało wydane pełnomocnikowi Skarżącego w siedzibie Starostwa w dniu 24 maja 2021 r., jednakże okoliczność ta nie spowodowała "przesunięcia" terminu do wniesienia zażalenia, gdyż doręczenie miało charakter informacyjny. Analizując treść wniosku o przywrócenie terminu Wojewoda stwierdził, że pełnomocnik Skarżącego, jako przyczynę uchybienia terminu do złożenia zażalenia podał, że w związku z nagłą chorobą przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 22 kwietnia 2021 r. do dnia 5 maja 2021 r. Po przybyciu do pracy do Kancelarii w dniu 6 maja 2021 r. pełnomocnik odebrał ze skrzynki na listy kilka druków awizo, w tym między innymi awizo do odbioru przedmiotowej przesyłki. Okoliczność ta nie może skutkować przyjęciem, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez winy pełnomocnika, bowiem termin na odebranie korespondencji upływał w dniu 7 maja 2021 r. Dlatego Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. W skardze na to postanowienie pełnomocnik Skarżącego wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 44 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. w drodze fikcji doręczenia z dniem 7 maja 2021 r., podczas gdy pełnomocnikowi skarżącego nie zostało doręczone II awizo wskazanej przesyłki, a w związku z tym Organ w ogóle nie powinien przyjmować, iż doszło do skutecznego doręczenia. 2. art. 58 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że uchybienie terminu nastąpiło z winy pełnomocnika, pomimo tego, że w sprawie przywrócenia terminu konieczne było jedynie uprawdopodobnienie, iż brak dochowania terminu nastąpił bez winy strony, a takie uprawdopodobnienie zostało dokonane poprzez przedłożenie dokumentów załączonych do wniosku o przywrócenie terminu, w szczególności I (i jedynego) awizo przesyłki, 2 zrzutów ekranu ze strony 24.play.pl/Play24/Biling (połączenia telefoniczne z numerem Starostwa w [...] [...] oraz [...]), wydruku ze strony https://emonitoring.poczta-polska.pl wraz z zapiskiem dokonanym przez pracownika poczty, datownikiem i podpisem pracownika poczty. Organ jednakże odniósł się jedynie do jednej okoliczności wskazanej we wniosku o przywrócenie terminu, tj. choroby pełnomocnika, całkowicie pomijając wskazywane fakty braku doręczenia II awizo i w związku z tym sprawdzania terminu awizowania przesyłki w systemie śledzenia przesyłek oraz podaną tam datę awizowania i wyliczenie końcowej daty odbioru przesyłki w oparciu o datę powtórnego awizowania wskazaną w systemie śledzenia przesyłek, bezskuteczną próbę odbioru przesyłki zarówno na poczcie , jak i w Starostwie jeszcze w czasie biegu terminu do wniesienia zażalenia (nawet jeśli przyjąć, że postanowienie zostało stronie doręczone w drodze fikcji dnia 7.05.2021 r.), dalszy kontakt pełnomocnika z pracownikami Starostwa celem uzyskania przedmiotowego postanowienia Starosty [...]. 3. naruszenie art. 136 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego prawidłowości doręczenia pełnomocnikowi przesyłki zawierającej postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. w drodze fikcji doręczenia, podczas gdy pełnomocnik we wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobnił brak doręczenia II awizo oraz poprzez brak przeprowadzenia przez Organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego wizyty pełnomocnika dnia 12 maja 2021 r. w Starostwie w [...]. 4. naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jedynie fragmentaryczne ustalenie stanu faktycznego z całkowitym pominięciem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, na które wskazywał pełnomocnik skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu, a które zostały również uprawdopodobnione. 5. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności co do wszystkich dowodów wskazywanych we wniosku o przywrócenie terminu oraz do załączonych do tego wniosku dokumentów, jak również co do wszystkich okoliczności wskazywanych w tym piśmie. 6. Naruszenie art. 81a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji brak przyjęcia, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, powinny być rozstrzygane na korzyść strony, co w szczególności dotyczy prawidłowości doręczenia postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. w drodze fikcji doręczenia i braku doręczenia II awizo. 7. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności brak zbadania prawidłowości doręczenia postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. w drodze fikcji doręczenia i braku doręczenia pełnomocnikowi II awizo. 8. naruszenie art. 8 K.p.a. i 9 K.p.a. poprzez: - nieuwzględnienie faktu, iż pełnomocnik skarżącego w dniu 12 maja 2021 r. zgłosił się po odbiór postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. do pracowników Starostwa (czyli jeszcze w czasie biegu terminu do złożenia zażalenia, nawet jeśli przyjąć fikcję doręczenia z dniem 7 maja 2021r. ), jednakże poinformowano go, iż nie jest możliwe wydanie przesyłki bo nie wróciła z poczty oraz zapewnienie, że z tego tytułu strona nie poniesie żadnych negatywnych skutków prawnych - bezzasadne uznanie, iż skarżący był zobowiązany do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy nie doszło do prawidłowego doręczenia w drodze fikcji z dniem 7 maja 2021 r. z powodu braku doręczenia II awizo a nawet gdyby uznać, iż taki wniosek należało złożyć, to należy przyjąć, że skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu wykazał, że ewentualne uchybienie nastąpiło bez jego winy. W skardze wniesiono także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, szczegółowo opisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pełnomocnik Skarżącego nie otrzymał fizycznie II awizo, a jedynie otrzymał I awizo z dnia 23 kwietnia 2021 r. Do wniosku o przywrócenie terminu zostało dołączane I (i jedyne) awizo wskazanej przesyłki. Na powyższym awizie podano termin odbioru przesyłki - 14 dni, zaś pierwsze awizo winno mieć termin 7 dniowy, co wprost wynika z art. 44 § 2 K.p.a. Do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego uregulowanej w art. 44 § 4 K.p.a. konieczne jest bezsporne ustalenie kolejnych czynności, które zobligowany jest wykonać doręczyciel w trybie art. 44 K.p.a. Tymczasem Wojewoda przyjął, iż doszło do skutecznego doręczenia pomimo tego, że w aktach sprawy widniała notatka o nieprawidłowym doręczeniu z dnia 19 maja 2021 r., pismo z dnia 21 maja 2021 r., a nadto pełnomocnik skarżącego kwestionował prawidłowość doręczenia, w tym brak dostarczenia II awizo. Zdaniem strony skarżącej, postanowienie z dnia 21 kwietnia 2021 r., na skutek braku doręczenia II awizo i wskazania niewłaściwego terminu odbioru w pierwszym i jedynym awizo, nie zostało doręczone stronie w dniu 7 maja 2021 r., a co za tym idzie nie weszło skutecznie do obrotu prawnego z tą datą. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 14 maja 2021 r. Za skuteczne doręczenie można uznać tylko doręczenie oryginału orzeczenia a nie kopii, co nastąpiło w dniu 24 maja 2021 r. Nadto Wojewoda nie zwrócił uwagi, że w aktach sprawy znajduje się jedynie jedna notatka służbowa z dnia 19 maja 2021 r., dotycząca telefonowania, a pełnomocnik skarżącego wskazywał we wniosku o przywrócenie terminu, że 12 maja 2021 r. doszło do spotkania służbowego w Starostwie, gdzie chciał odebrać przesyłkę, jak również informował o nieprawidłowościach w doręczeniu, w tym braku doręczenia II awizo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W związku z ustaleniem, że Skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r., Wojewoda pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. pouczył o możliwości złożenia podania o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności (pismo - k. 2 akt adm.). Wnioskiem dnia 3 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu 4 sierpnia 2021 r.), pełnomocnik Skarżącego wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia podnosząc, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 21 kwietnia 2021 r., była wadliwie awizowana, co niweczy skutek doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. Wskazano, że postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. odebrane zostało osobiście przez pełnomocnika w siedzibie organu w dniu 24 maja 2021 r. co ma ten skutek, że zażalenie z daty J., 28 maja 2021 r., złożone w biurze podawczym Starostwa w dniu 31 maja 2021 r., wniesione zostało w terminie. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. przyjmując, że doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 7 maja 2021 r., zgodnie z przepisem art. 44 K.p.a., a pełnomocnik nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. II. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i ocena przesłanek przewidzianych przepisem art. 58 K.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu. Natomiast zachowanie terminu, postępowanie z wniosku o jego przywrócenie czyni bezprzedmiotowym. W związku z treścią wniosku o przywrócenie terminu i zarzutami skargi Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia daty, w jakiej nastąpiło doręczenie postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. Pełnomocnik Skarżącego twierdzi, że do doręczenia doszło dopiero w dniu 24 maja 2021 r., tj. w dacie faktycznego wydania przesyłki pełnomocnikowi w siedzibie organu, kwestionując jednocześnie przyjętą przez Wojewodę fikcję doręczenia w dacie 7 maja 2021 r. Poza sporem pozostaje, że przesyłka polecona zawierająca postanowienie Starosty była po raz pierwszy awizowana w dniu 23 kwietnia 2021 r. i jak wynika z załączonego do wniosku zawiadomienia Poczty Polskiej (awiza), adresat (pełnomocnik) został pouczony, że przesyłkę można odebrać w Urzędzie Pocztowym J. 1 w terminie 14 dni. Stosownie do przepisu art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast zgodnie z § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.). W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że przesłanki z art. 44 K.p.a. należy wykładać ściśle, a nie przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Zatem warunkiem przyjęcia przez organ fikcji prawnej doręczenia jest, że muszą być spełnione wszystkie przesłanki określone tym przepisem. Z powołanego przez Wojewodę wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2017 r. sygn. II SA/Łd 876/16 wynika, że doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. będzie prawidłowe jedynie w przypadku, gdy dokonane zostaną wszystkie czynności przewidziane tym przepisem, tzn. "pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2170/10). W rozpoznawanej sprawie pierwsze awizo (z dnia 23 kwietnia 2021 r.) nie spełnia wymagań z art. 44 § 2 K.p.a., gdyż zamiast pouczenia o możliwości odbioru przesyłki w termie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, zawiera informację o 14 – dniowym terminie. Podważa to twierdzenie o prawidłowości dokonania czynności przewidzianej w art. 44 § 2 K.p.a., przy czym zaznaczyć należy, że okoliczność ta nie była przedmiotem oceny organu. Niezależnie od nieprawidłowości w awizowaniu Sąd zauważa, że nawet przy przyjęciu, że doręczenie zastępcze było skuteczne i nastąpiło w dniu 7 maja 2021 r. (piątek), pełnomocnik w dniu 10 maja 2021 r. (poniedziałek) wprawdzie przesyłki nie mógł już odebrać, to jednak uzyskał informację o nadawcy przesyłki i w dniu 12 maja 2021 r., jak twierdzi, zgłosił się do siedziby Starostwa po jej odbiór. Okoliczność ta (próba odbioru postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. w siedzibie Starostwa) i brak w dniu 12 maja 2021 r. zwracanej przesyłki w organie, znajduje potwierdzenie na dokumencie śledzenia przesyłek. Po informacji o powtórnym awizowaniu w dniu 4 maja 2021 r., jest zapis z dnia 8 maja 2021 r., godz. 8:52, - "decyzja o zwrocie przesyłki". Kolejne zapisy dotyczące przedmiotowej przesyłki dokonano w dniu 10 maja 2021 r.: o godz. 9:16 – "do odbioru w placówce" a następnie o godz. 9:18 – "awizo – przesyłka do obioru w placówce" i wreszcie zapis z dnia 13 maja 2021 r. – "odebrano w placówce". Zapisy te potwierdzają stanowisko pełnomocnika Skarżącego co do tego, że w dniu 10 maja 2021 r. nie wydano mu przesyłki oraz, że w dniu 12 maja 2021 r, w siedzibie Starostwa nie było jeszcze zwracanej przesyłki. Skoro więc pełnomocnik w czwartym dniu licząc od daty podjęcia decyzji o zwrocie, a więc w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, zgłosił się do Starostwa po odbiór postanowienia i z przyczyn przez siebie niezawinionych postanowienia nie odebrał, to okoliczność ta nie może negatywnie wpływać na prawa strony. Osobista obecność w organie po odbiór postanowienia Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, niewątpliwie uprawdopodabnia brak winy w ewentualnym uchybieniu terminu. Wszystko to oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza art. 58 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ponownie oceni skuteczność doręczenia w trybie art. 44 K.p.a., mając przy tym na uwadze stanowisko Sądu odnośnie do wymagań w zakresie fikcji doręczenia przewidzianej tym przepisem. ----------------------- r