II SA/Rz 470/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody ][...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 470/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 2824/1 o pow. 0,0180 ha oraz działka nr 2824/2 o pow. 0,2575 ha na rzecz A. K. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - powoływanej dalej również w skrócie "ugn". Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek A. K. właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr 817/2, o pow. 0,2761 ha, która została zbyta na rzecz Gminy Miasta [...] w dniu 27 sierpnia 1996 r., umową zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...] z 1996 r.), z przeznaczeniem pod budowę cmentarza Zbycie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości. Działka nr 817/2 w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 2824 o pow. 0,2755 ha. Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. uległa podziałowi (w związku z wydzieleniem działki przeznaczonej pod budowę drogi wewnętrznej) na działkę nr 2824/1 o pow. 0,018 ha oraz działkę nr 2824/2 o pow. 0,2575 ha. Działki nr 2824/1 i 2824/2 na dzień sprzedaży tj. 27 sierpnia 1996 r. zlokalizowane były na terenie, na którym obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Nieruchomości te wchodziły w skład strefy E-9 w konturze oznaczonym symbolem 12RP.ZN – tereny rolne pozostające w dotychczasowym sposobie użytkowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] (wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.) orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. obręb [...], oznaczonej jako działka nr 2824/1 o pow. 0,018 ha oraz działka nr 2824/2 o pow. 0,275 ha, objęte KW Nr [...] na rzecz wnioskodawczyni. Ponadto rozstrzygnięciem tym orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania oraz o rozłożeniu go na dziesięć równych rat. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone oględziny nie wykazały aby na obu nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia. Stwierdzono, że teren działek jest niezabudowany, porośnięty drzewami, roślinnością krzewiastą oraz wieloletnimi trawami, obie działki są niezagospodarowane i nieuporządkowane. W związku z tym uznano działki nr 2824/1 i 2824/2 za zbędne na cel wywłaszczenia, którym była budowa cmentarza. Spełnione bowiem zostały przesłanki, o którym mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co daje podstawę do zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela w oparciu o przepisy art. 136 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu możliwość wydania takiej decyzji została przewidziana w znowelizowanym art. 216 ugn, który rozszerza stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości m.in. na nieruchomości nabyte na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto [...] wniosła o jej uchylenie, argumentując, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niekonstytucyjny bowiem "prawo nie może działać wstecz". Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach podzielił wnioski Starosty sprowadzające się do stwierdzenia, że działki nr 2824/1 i 2824/2 stały się zbędne na cel wywłaszczenia i w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają zwrotowi. Nieruchomości powyższe nie zostały w żaden sposób zagospodarowane, a w szczególności nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia tj. realizacji cmentarza, co obligowała do orzeczenia o ich zwrocie. Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowanego w odwołaniu Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) poszerzyła w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres stosowania przepisów dotyczących zwrotów o nieruchomości nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organem władnym do stwierdzenia niekonstytucyjności powyższych przepisów jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, zatem dopóki przepisy te znajdują się w obowiązującym porządku prawnym, należy je stosować. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła ponadto o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim rozszerza ona stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2, art. 31, art. 64 ust. 1 – 3 w związku z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa stanowiła wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt SK 9/08. Pomimo, że ww. wyrok Trybunału nie odnosił się do kwestii zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz gmin, ustawodawca w nowelizacji art. 216 wprowadził dodatkowo możliwość orzekania o zwrocie takich nieruchomości w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, znowelizowany przepis narusza zasadę równości oraz istotę prawa własności jednostek samorządu terytorialnego, bowiem nabywały one nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, za ceny ustalone umownie przez obydwie, równe sobie strony. Skoro więc cena określona w umowie pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości była wyrazem ich wolnej, niczym nieskrępowanej woli, to należy przyjąć, że art. 216 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2013 r. nie naruszał zasady równości. Tym bardziej, że sama ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musi mieć odpowiednie zaplecze ekonomiczne do wykonywania zadań publicznych. Tym zapleczem jest mienie komunalne, którego istotnym składnikiem są nieruchomości, z których gmina, jak każdy właściciel, powinna móc korzystać i rozporządzać nimi w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego. Ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych, pozostaje w kolizji z art. 167 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej uchwalona nowelizacja narusza zasadę zaufania społeczności lokalnej samorządu terytorialnego do państwa i prawa, gdyż w chwili, kiedy skarżącą nabyła własność nieruchomości brak było przepisów nakazujących zwrot nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej, nawet jeżeli umowę zawarto pod rygorem wywłaszczenia. Gmina nabyła nieruchomość od skarżącej bez obawy, że może ją kiedyś utracić w związku z niewykorzystaniem jej na cel określony w umowie. Odmienny pogląd, czemu ustawodawca dał wyraz w przyjętej nowelizacji, stanowi naruszenie zasady tempus regit actum oraz zasady ochrony praw nabytych. Wskazano ponadto, że zwrot nieruchomości dokonywany jest bez stosownego ekwiwalentu ze strony wnioskodawcy, gdyż poprzedni właściciel nie zwraca aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, choć sam sprzedawał ją za cenę rynkową, a jedynie zwaloryzowaną wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług cenę uzyskaną przy sprzedaży, co oznacza dotkliwą stratę majątkową dla gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., po. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W sprawie tej bezspornym jest, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, stanowiąca obecnie działki o nr ewid. 2824/1 i 2824/2 obr. [...] została zbyta na rzecz Gminy Miasta [...] w dniu 27 sierpnia 1996 r., umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę cmentarza. Niesporne jest również i wykazane zostało w toku postępowania administracyjnego, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powoływanej już ustawy o gospodarce nieruchomościami ("ugn") przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie tejże nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Może to nastąpić wyłącznie w dwóch przypadkach: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie przesłanki te zachodzą, a zatem zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywodzona z ww. przepisów oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, który przepisy działu III rozdziału 6 ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") nakazuje stosować odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ostatnio wymieniony przepis – art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) rozszerza stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z 1985 r. i jest przedmiotem zarzutów skargi. Zarzuty te dotyczą naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust.1-3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji RP i opierają się na się argumentacji naruszenia istoty prawa własności gmin, które nabywały nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, za ceny ustalone umownie przez obydwie, równouprawnione strony, bez zagrożenia zwrotu nabytych nieruchomości. Według Gminy art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn od chwili wprowadzonej zmiany traktuje własność należącą do gmin (własność komunalna) jako własność "gorszą". Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na cel publiczny stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pogląd powyższy z uwagi na zmianę treści tej regulacji, aktualnie należy odnosić także do przypadków nabycia prawa własności na podstawie umowy przez samorząd gminny. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przytoczonych w skardze przepisów Konstytucji RP, a w szczególności nie narusza istoty własności samorządu gminnego. W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd odwołuje się do argumentacji zawartej w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., II SA/Rz 240/14, zapadłym w sprawie o niemal identycznym stanie faktycznym, w tym samym składzie orzekającym. Otóż gminy będąc podmiotami uprawnionymi do realizacji celów publicznych na drodze wywłaszczenia, nie mogą być traktowane lepiej niż Skarb Państwa, a tak było niewątpliwie do czasu nowelizacji powołanego wyżej przepisu u.g.n. Za cel tej nowelizacji należy odczytywać nie tylko zrównanie pozycji Skarbu Państwa i samorządu gminnego, ale przede wszystkim takie samo traktowanie osób, które zbyły nieruchomości na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia według stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 1998 r. Zdaniem Sądu, wbrew temu co podnosi strona skarżąca, to właśnie regulacja art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed jej nowelizacji, naruszała zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1, a także zasadę równego traktowania w realizacji gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Takie poglądy były podnoszone w literaturze przedmiotu. Zdaniem autorów komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie zakresu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, wyłączając tym samym z tego zakresu nieruchomości nabyte przymusowo na rzecz gminy, wywoływało wątpliwości co do zgodności tego unormowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ich zdaniem, brak było podstaw do traktowania w sposób odmienny nieruchomości nabytych pod groźbą wywłaszczenia przez gminy (Zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Autor komentarza do dz. VII roz. 1 art. 216: Bieniek Gerard, aktualizacja Gdesz Mirosław, teza 12, LexPolonica Maxima). Podobne stanowisko zajmowała Rzecznik Praw Obywatelskich twierdząc m.in., że nie ma powodów by inaczej traktować nabycie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a inaczej nabycie na rzecz gminy – skoro było ono identycznie uzasadnione realizacją celu publicznego. Autorka trafnie podkreśla, iż prowadziło to do paradoksalnej sytuacji, w której możliwość żądania zwrotu miały tylko podmioty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa (I. Lipowicz, Własność własności nierówna, Rzeczpospolita z dnia 26 października 2011 r., dodatek Prawo). W przekonaniu Sądu dokonana ustawą nowelizującą zmiana spowodowała nie tylko zrównanie podmiotów prawa, ale także zapobiega aktualnie sytuacjom kiedy gmina przed 1998 r. pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nabywała nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, aby później tak nabytą własność przeznaczyć na cele niebędące celami publicznymi w rozumieniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (np. na działalność gospodarczą wykraczająca poza zakres użyteczności publicznej). Nie jest też tak jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Gminy Miasto [...], że nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta w sposób całkowicie dobrowolny, skoro oczywistą konsekwencją odmowy jej zbycia na cel budowy i utrzymania cmentarza, było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji, zbywca nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego. Sąd zwraca również uwagę na przedstawione w przywołanym wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 240/14 stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 368/10, LEX nr 745224. Stwierdzono w nim, iż chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty podlega stosowaniu, również przez sądy. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności mającego zastosowanie w sprawie przepisu z Konstytucją. Sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP, to nie ma prawa odmówić ich zastosowania. W przytoczonym orzeczeniu podkreślono również, że w sytuacji gdy sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że analizowane przepisy nie naruszają Konstytucji, to ma obowiązek ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Wymaga też zauważenia, że sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił poglądów skarżącej Gminy co do niekonstytucyjności zastosowanych przepisów, stąd też oddalił zawarty w skardze wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Uznając zatem, że zaistniały podstawy prawne do wydania decyzji, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem reguł kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja zawiera wymagane prawem elementy, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.