II SA/Rz 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 25 lutego 2019 r. nr VI/75/19 w przedmiocie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów -skargę oddala- II SA/Rz 470/19 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 25 lutego 2019 r. nr VI/75/19, Rada Gminy Łańcut określiła rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez Gminę Łańcut w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) – dalej: "u.c.p.". Stosownie do § 1 pkt 2 uchwały, jednym z rodzajów usług dodatkowych są m.in. worki o pojemności 120 l, przeznaczone na odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, w cenie 11 zł brutto, w przypadku wytworzenia w ilości ponad limit odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów wskazanych w uchwale Rady Gminy Łańcut z dnia 27 grudnia 2018 r. nr III/30/18, zmieniającej uchwałę z dnia 18 lipca 2016 r. nr XX/163/16, podjętą w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych opadów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. K. wniosła o stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 lutego 2019 r. nr VI/75/19 w części, tj. w zakresie § 1 pkt 2. Zdaniem skarżącej, ograniczenie zbierania odpadów ulegających biodegradacji do jednego worka na nieruchomość w miesiącu przy jednoczesnym wprowadzeniu możliwości odpłatnego nabycia worków o pojemności 120 l na odpady biodegradowalne, uniemożliwia jej wywiązanie się z nałożonych na nią ustawą obowiązków utrzymania porządku na nieruchomości oraz pozbycia się odpadów. Skarżąca podała, że u.c.p. wprowadza wprawdzie możliwość ograniczenia ilości odbieranych odpadów, jednakże sąsiednie gminy robią to – w jej ocenie – w granicach rozsądku, ograniczając się np. do 180 worków 120 litrowych na rok. Podniosła, że jej działka posiada 38 arów i liczne nasadzenia zieleni, co skutkuje tym, że jeden worek odpadów miesięcznie wystarcza jej w okresie wiosennym, natomiast gdy wieje wiatr lub zachodzi potrzeba przycięcia roślinności ilość potrzebnych worków rośnie kilkukrotnie. Dodatkowo podała, że zalecane jej kompostowniki nie spełnią swojej roli, gdyż nie wszystkie odpady zielone nadają się do kompostowania, natomiast sam proces kompostowania wymaga czasu. Tym samym niemożliwe jest sukcesywne przetwarzanie odpadów zielonych w ramach takiego procesu. Wobec powyższego zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jej uprawnienia do odbierania przez Gminę odpadów wytworzonych przez skarżącą z miejsca ich wytworzenia. Mieszkańcy gminy chcąc pozbyć się odpadów muszą przewieźć własnymi środkami odpady do najbliższego punktu ich odbioru, oddalonego o 30 km od Łańcuta oraz wykupić worki w cenie 11 zł za sztukę. Skutkuje to, mając na uwadze możliwości finansowe mieszkańców Podkarpacia, że odpady zielone są często spalane na nieruchomościach, co z kolei jest sprzeczne z celem u.c.p. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łańcucie wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, że prowadzając sporną regulację kierowała się chęcią zmniejszenia kosztów, w przeliczeniu na mieszkańca. Odpady z frakcji zbieranej selektywnie są bowiem bardzo kosztowne jeżeli chodzi o proces ich zagospodarowania. Ponadto możliwość ograniczenia ilościowego odbieranych odpadów zielonych przewiduje art. 6r. ust. 3a w zw. z ust. 3 u.c.p., przy czym sama ustawa nie precyzuje czym są odpady zielone. W praktyce, w wielu przypadkach za odpady biodegradowalne uznaje się tylko odpady zielone, jak liście czy rośliny, które pozostają po pielęgnacji terenów zielonych i właśnie na tego rodzaju odpady Rada Gminy wprowadziła ograniczenie do 1 worka na nieruchomość na miesiąc. W przypadku większej ilości odpadów mieszkańcy mają możliwość użyczenia od gminy kompostownika, z czego skorzystało już 300 mieszkańców, oddania odpadów do PSZOK w Giedlarowej lub dokupienia dodatkowego worka na bioodpady w cenie 11 zł za sztukę. Ponadto Gmina Łańcut jest gminą wiejską, a zatem zapewnienie odbioru wszystkich wytworzonych opadów zielonych jest niemożliwe. Zwłaszcza przy rosnących cenach odbieranych opadów oraz nikłym zainteresowaniem przetargami ze strony podmiotów trudniących się odbieraniem odpadów z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – "u.s.g.", który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. W tym aspekcie Sąd uznał, że M. K., jako mieszkaniec Gminy Łańcut, legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez Gminę Łańcut w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi, a zatem zaskarżony akt może być przedmiotem kontroli Sądu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – "u.c.p.", utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 i 5 u.c.p., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Ponadto do obowiązków gminy należy dokonywanie corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.c.p.). Kwestia oceny legalności spornej uchwały w zaskarżonej części sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ustalenie zaskarżoną uchwałą, że jednym z rodzajów usług dodatkowych świadczonych przez Gminę Łańcut w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów są m.in. worki o pojemności 120 l, w cenie 11 zł brutto, mieściło się w kompetencjach tego organu i czy nie miało charakteru arbitralnego. Przepis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nakazuje wprost uwzględniać zapisy uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 27 grudnia 2018 r. nr III/30/18, zmieniającej uchwałę z dnia 18 lipca 2016 r. nr XX/163/16, podjętą w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych opadów. W wyroku z dnia 4 września 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Rz 469/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżone przepisy uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 27 grudnia 2018 r. nr III/29/18, zmieniającej uchwałę z dnia 18 lipca 2016 r. nr XX/160/16, podjętą w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łańcut, wprowadzające comiesięczne ograniczenie w ilości odbieranych worków na odpady, znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Ponadto stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p., regulamin winien także określać wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wprowadzenie ww. uchwałą systematyki zbierania odpadów podlegających segregacji, poprzez określenie, że odpady zbierane selektywnie - papier, tektura, opakowania wielomateriałowe, metale, tworzywa sztuczne, szkoło, odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, odbierane będą jeden raz w miesiącu, Sąd uznał za zgodne z ww. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i ust. 2 pkt 3 u.c.p. w zw. z art. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Ponadto w ocenie WSA, brak było także podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie ograniczenia w ilości odbieranych odpadów zbieranych selektywnie do jednego worka na nieruchomość w miesiącu, narusza wskazane regulacje. Tego rodzaju zapis stanowi bowiem określenie wymagań w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, tj. kwestii wynikających wprost z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p. Zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p., rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto stosownie do art. 6r ust. 4 u.c.p., rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Wymaga podkreślenia, że w świetle obowiązujących przepisów prawa odpady zielone są odpadami komunalnymi, a zatem uchwała, którą gmina reguluje zasady odbioru odpadów komunalnych i wysokość opłat z tym zadaniem związanych winna dotyczyć wszystkich odpadów komunalnych, zatem również odpadów zielonych (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r. II OSK 1978/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zaskarżonym przepisem § 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy Łańcut z dnia 25 lutego 2019 r. nr VI/75/19 organ nie naruszył obwiązujących przepisów prawa. Wprowadzenie usługi dodatkowej polegającej na możliwości zakupu worka o pojemności 120 l na odpady ulegające biodegradacji, stanowi bez wątpienia dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w rozumieniu art. 6r ust. 4 u.c.p. Zaskarżoną regulacją Rada Gminy Łańcut określiła jednocześnie cenę za opisaną wyżej usługę dodatkową, czym wypełniła nakaz sformułowany we wskazanym przepisie u.c.p. Sąd uznaje przy tym stanowisko Rady Gminy Łańcut wyrażone w odpowiedzi na skargę i złożone do protokołu rozprawy w dniu 21 sierpnia 2019 r., że wybór podmiotu świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów, a co za tym idzie – również wprowadzone ograniczenia, podyktowany był kwestią ekonomiczną oraz ograniczeniem kręgiem oferentów. Skarżąca nie może zatem skutecznie domagać się zniesienia wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń w zakresie nieodpłatnego odbierania odpadów, skoro możliwość ich wprowadzenia poprzez określenie odpłatnych usług dodatkowych przewidują obowiązujące przepisy u.c.p. i co nie mniej istotne, ograniczenia te – w ocenie Sądu – nie stoją w sprzeczności i nie uniemożliwią realizacji celu i obowiązków nałożonych na mieszkańców Gminy Łańcut i sama Gminę przepisami u.c.p. Wręcz przeciwnie - realizacji tych celów służą m. in. możliwość wykupienia dodatkowych worków na odpady lub skorzystania z kompostownika gminnego. Sąd sprawując kontrolę przez pryzmat kryterium legalności nie jest natomiast władny do oceny, czy gmina ma w realne możliwości ekonomiczne do ustalenia limitów ilości odbieranych odpadów znacznie wyższych niż obecnie, bądź też wyznaczenia innej ceny za dodatkowe worki z odpadami. Kwestia ta pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Brak jest również w u.c.p. oraz w innych obwiązujących przepisach regulacji, które nakazywałyby Gminie ustalenie limitów odbieranych odpadów w sposób oczekiwany przez skarżącą, względnie ustalenia wysokości opłaty za dodatkowe worki na odpady w cenach oczekiwanych przez skarżącą. Takiego rodzaju kwalifikatorów nie zawierają bowiem regulujące powyższą materię przepisy prawa. Sąd uznaje stanowisko Rady Gminy Łańcut wyrażone w odpowiedzi na skargę i złożone do protokołu rozprawy w dniu 21 sierpnia 2019 r., że kwota 11 zł za ponadnormatywny worek odpadów biodegradowalnych została ustalona na podstawie rozeznania spośród kilku firm zajmujących się odbiorem tych odpadów, a Rada w tej opłacie nie uwzględniała żadnego zysku, a jedynie faktyczne koszty odbioru odpadów przez firmę zewnętrzną. W wszystkich tych przyczyn, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.