II SA/Rz 478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania oceny ryzyka zawodowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Rz. /dalej: Inspektor Pracy/ nakazem z dnia [...] marca 2008 r., Nr rej. [...] nałożył na Prezesa Zarządu I. H. Se. Sp. z o.o. we W. obowiązek dokonania oceny ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą w Ośrodku "Cz." w Cz. dla poszczególnych stanowisk pracy. W podstawie prawnej nakazu wskazano art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. nr 89, poz. 589, art. 226 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1974 r. Kodeks pracy /Dz. U. nr 21, z 1998 r., poz. 94 ze zm./ oraz § 39a ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz.U. nr 169, z 2003 r., poz. 1650 ze zm./. Od nakazu odwołanie złożyła spółka I. H. S., w którym wskazała, że osoby wykonujące czynności porządkowo-czystościowe w Ośrodku "Cz." nie są pracownikami spółki zatem nie ma podstaw do sporządzania oceny ryzyka zawodowego. Osoby świadczą usługi na podstawie umowy cywilnej, z tego też powodu nie ma do nich zastosowanie art. 226 pkt 1 Kodeksu pracy. Z tych powodów Spółka uznała, że odwołanie jest zasadne, zwłaszcza, że nakaz został wydany bez należytego wyjaśnienia statusu prawnego osób świadczących pracę na rzecz Spółki. Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. rozpoznając odwołanie spółki I. H. S. sp. z o.o. we W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy nakaz co do treści oraz uchylił nakaz w części dotyczącej terminu jego wykonania ustalając nowy termin do dnia 30 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Pracy wskazując, że spółka nie dokonywała i nie dokumentowała ocen ryzyka zawodowego związanego z wykonywaniem prac na stanowiskach, na których wykonywana była praca przez osoby objęte kontrolą. Zgodnie z art. 226 § 1 kodeksu pracy pracodawca ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe oraz stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko. Z ustaleń kontroli wynika, że umowy cywilne na podstawie, których osoby świadczyły pracę na rzecz Spółki noszą znamiona umów o pracę, a to oznacza, że do nich art. 226 § 1 Kodeksu pracy ma zastosowanie wprost. Poza tym pracodawca stosownie do treści art. 304 § 1 Kodeksu pracy ma obowiązek zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pracy, na które wskazuje art. 207 § 2 kodeksu wszystkim osobom, które wykonują pracę nawet na innej podstawie niż stosunek pracy. Na tej podstawie pracodawca jest zobowiązany do oceny ryzyka zawodowego występującego przy wykonywaniu określonych prac, zaś udokumentowana ocena ryzyka jest istotnym źródłem informacji dla pracowników o rodzajach i stopniu ryzyka. Brak takich działań jest naruszeniem § 39a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazując na powyższe Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. nie znalazł podstaw do uchylenia w całości decyzji Inspektora Pracy. Z rozstrzygnięciem Okręgowego Inspektora Pracy w Rz. nie zgodziła się Spółka I. H. S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności wskazała na naruszenie art. 66 Konstytucji RP oraz art. 226 § 1, art. 304 i art. 11 Kodeksu pracy, a także § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Nadto uznała, że skarżona decyzja narusza art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Z tych powodów strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to oznacza, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Inspektora Pracy podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje stwierdzenie, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Rz. utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Przepisy prawa materialnego, na które w podstawie decyzji wskazuje Inspektor Pracy oraz organ odwoławczy wskazują jako podmiot zobowiązany do określonych działań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawcę. Zatem adresatem jakichkolwiek nakazów może być tylko pracodawca, a nie osoba pełniąca funkcję organu reprezentującego. Ten podmiot działa za spółkę, ale nie jest spółką, co wydaje się oczywiste. Wskazanie prezesa zarządu lub innej osoby reprezentującej pracodawcę byłoby możliwe tylko przy założeniu, że przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązek na kierownika zakładu pracy. W rozważanym przypadku sytuacja taka nie zachodzi, zatem nie ma podstaw do wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej piastuna organu zarządzającego jako podmiotu zobowiązanego do opracowania ocen narażenia zawodowego. Nakaz Inspektora Pracy jest decyzją administracyjną. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. każda decyzja ma posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zwolnić z tego obowiązku może tylko przepis ustawy i taki wyjątek jest przewidziany dla decyzji, która odpowiada żądaniu strony. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd orzeczenie Inspektora Pracy nie jest zgodne z żądaniem strony, a przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wprowadzają ogólnej reguły nieuzasadniania decyzji. Zresztą istnienie takiego przepisu nie byłoby możliwe w demokratycznym państwie prawnym. Zatem wydanie decyzji przez organ I instancji bez uzasadnienia, powinno skutkować jej uchyleniem w instancji odwoławczej. Uchylenie powinno dotyczyć całej decyzji jako wadliwej. Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. uchylił jednak decyzję tylko w części i to tej, która dotyczyła terminu wykonania nałożonego obowiązku. Uchylenie decyzji w tym zakresie i wskazanie nowego terminu też nie jest rozwiązaniem właściwym jeżeli termin określany jest datą konkretną bez związania jej z ostatecznością lub wykonalnością decyzji. Zauważyć wypada, że w polskim systemie prawnym może być wykonywana decyzja, która jest ostateczna lub ta, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo wykonalność taka wynika z przepisów prawa. Dlatego organy wskazując termin wykonania obowiązku powinny te okoliczności uwzględniać i jednoznacznie określać od jakiego momentu ma być liczony ów termin, na który wskazują w swoim rozstrzygnięciu. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika także, że decyzję podpisuje osoba upoważniona do jej wydania. Jeżeli decyzję wydaje /piastun/ organ, to ten fakt musi być w podpisie wskazany. Inspektor Pracy zgodnie z regulacją zawartą w ustawie jest organem. Wprawdzie istnieją wątpliwości, czy może być organem pozostając w nadzorze i pracownikiem okręgowego inspektoratu pracy, jednak skoro ustawa wskazuje na ten podmiot jako organ, to decyzja powinna być podpisana przez osobę będącą organem, przy czym z pieczęci ma to wynikać, że decyzję wydaje inspektor pracy. Znajdującą się w aktach sprawy decyzja tego wymogu nie spełnia, gdyż decyzję podpisuje osoba wskazująca na stanowisko pracy, a nie pełnioną funkcję organu. Wreszcie wskazać trzeba, że przepis art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego normuje rozstrzygnięcia organu odwoławczego i wobec tego organ ten może podejmować tylko decyzje w tym przepisie przewidziane, czyli decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze /§ 1 pkt 1 - 3/. Organ odwoławczy może też podjąć decyzję przewidzianą w art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji z powołaniem się jednocześnie na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. ocenione być musi jako wadliwe. Wspomniane wyżej przepisy zamieszczono w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, co nie może uzyskać akceptacji Sądu, bowiem wadliwość taka dyskwalifikuje procesowo tę decyzję. Z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją wynika, że umowy cywilnoprawne zawarte przez stronę skarżącą z osobami wykonującymi czynności sprzątania w Ośrodku "Cz." w Cz., noszą znamiona stosunku pracy określone w art. 22 § 1 i § 11 Kodeksu Pracy i w związku z tym do prac wykonywanych przez w/w osoby ma bezpośrednio zastosowanie art. 226 Kodeksu Pracy. Wymieniony ostatnio przepis stanowi, iż pracodawca: 1) ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko, 2) informuje pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami. Zauważyć należy, że w przepisie tym nie określono sposobu, w jaki pracodawca ma informować pracowników o ryzyku zawodowym wiążącym się z wykonywaną pracą. Ujednolicenie sposobu informowania pracowników o ryzyku zawodowym nie było bez wątpienia uzasadnione ze względu na różnorodność zakładów pracy - pracodawcy zobowiązań do wydania regulaminu pracy określają w nim sposób informowania o ryzyku zawodowym /art. 1041 § 1 pkt 8 KP/, natomiast pracodawcy, którzy nie wydają regulaminów pracy czynią to w sposób, który uznają w danym konkretnym wypadku za najbardziej skuteczny. W szczególności też art. 304 § 1 Kodeksu Pracy - wg organu orzekającego w drugiej instancji - dla zapewnienia bezpieczeństwa i higienicznych warunków pracy osobom wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, wymaga dokonania i udokumentowania oceny ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą oraz poinformowania o ryzyku osób w/w, czyli świadczących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy. Otóż niezależnie od tego, że strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami organu orzekającego w drugiej instancji - wywodzi bowiem konsekwentnie, że ze zleceniobiorcami łączy ją stosunek cywilnoprawny i wobec tego nie ma obowiązku prawnego sporządzenia kart oceny ryzyka zawodowego - to przede wszystkim nie znajdują one potwierdzenia w dołączonej do akt dokumentacji sprawy. Trzeba przypomnieć, że jeśli organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 K.p.a., to nie wykazał należnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i w tej sytuacji nie mógł też zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organ orzekający w drugiej instancji zaniedbał obowiązki proceduralne określone w/w przepisami K.p.a. Słusznie też zarzucono w skardze naruszenie art. 10 § 1, a także art. 80 i 81 K.p.a. Jak już wspomniano ustalenia dokonane zaskarżoną decyzją nie znajdują wsparcia w dołączonej do akt dokumentacji sprawy. W szczególności nie zawiera ona skontrolowanych przez inspektora pracy umów zlecenia zawartych z osobami wykonującymi czynności sprzątania, kart szkolenia tych osób w zakresie bhp, ani też ich oświadczeń o zapoznaniu z ryzykiem zawodowym związanym z wykonywanymi czynnościami sprzątania. Nie jest więc możliwe z weryfikowanie stanowiska organu, że faktycznie nie zapoznano tych osób z ryzykiem zawodowym oraz zasadami ochrony przed nim. Nie znajduje też odzwierciedlenia w dokumentacji fakt przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w/w osób, o czym strona skarżąca - jak wynika z twierdzeń skargi - nie była informowana, ani też nie miała możliwości wypowiedzenia się przed podjęciem zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji przedwczesną byłaby ocena zaskarżonej decyzji w aspekcie zgodności z normami prawa materialnego. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania z zachowaniem wymogów określonych przepisami postępowania administracyjnego, w tym wskazanych wyżej. Trzeba przy tym podkreślić, że Sąd nie ma możliwości dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z powyższych rozważań.