II SA/Rz 479/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Z.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] wydana w sprawie ustalenia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 16 czerwca 2021 r. Z.T.(dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką J.Ś., ur. [...] marca 1934 r., legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym przez KRUS w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Wójt odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając spełnienie ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, organ I instancji podał, że J.Ś. jest zamężna, a jej mąż posiada jedynie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1960 r., co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Organ stwierdził również, że na podstawie orzeczenia o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 2 października 2019 r., którym legitymuje się matka skarżącej nie można uznać, że niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia, w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie organu świadczy to o niespełnieniu ustawowej przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że co prawda wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak stwierdził, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że S.Ś. nie jest w stanie opiekować się żoną J.Ś., ponieważ jest inwalidą, jest po dwóch zawałach, a jego stan zdrowia pogarsza się. Wskazała, że toczy się obecnie postępowanie o przyznanie mu wyższego stopnia niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W ocenie Kolegium Wójt dokonał nieprawidłowej wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r., co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji odmownej. Zdaniem SKO, organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą matką. Kolegium zobowiązało organ I instancji do uwzględnienia powyższej oceny prawnej przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W sprzeciwie od powyższej decyzji, wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W jej ocenie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było bezpodstawne i powodujące nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Podniosła, że oczekiwała od Kolegium wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w sprawie oraz wniosła o uchylenie wydanej przez ten organ decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3517/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji, a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogło kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji lub innej formy działania organu administracji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje podstawy do wskazania czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia, które jednak nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje organ niejako do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli w wyżej wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że decyzja SKO narusza art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium ograniczyło swoją rolę procesową do organu kasacyjnego stwierdzając naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego naruszenie przez organ I instancji było oczywiste. Naruszenie jednak tego przepisu nie dawało podstaw do uchylenia się przez organ od oceny merytorycznej decyzji, tym bardziej, że nie była to jedyna podstawa prawna odmownej decyzji organu I instancji. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał także na pozostawania przez podopiecznego w związku małżeńskim z osobą, względem której brak jest orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ II instancji nie odnosząc się do drugiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, jak też do ustaleń organu I instancji naruszył zasadę ponownego wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, a także zasadę ekonomiki procesowej i szybkiego załatwiania sprawy. W takiej bowiem sytuacji powstało ryzyko, że organ I instancji, ponownie wyda negatywną decyzję w oparciu o drugą negatywną przesłankę, do której Kolegium się nie odniosło, co jak słusznie podnosi skarżąca w sposób nieuzasadniony przedłuży postępowanie. Podkreślić przy tym należy, że akta sprawy zawierały protokół z przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że opieka sprawowana jest należycie, zakres świadczonych czynności obejmuje wszystkie czynności życia codziennego. W aktach znajduje się również oświadczenie o tym, że skarżąca nie pracuje, i w najbliższym czasie nie podejmie pracy, że jest zarejestrowana jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku, że nie pobiera świadczeń emerytalno -rentowych, specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak również zasiłku dla opiekuna, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, rezygnuje z zatrudnienia oraz z pracy w gospodarstwie rolnym. Jako córka wymagającej opieki, należy do pierwszej po ojcu grupy osób obowiązanych alimentacyjnie względem matki. Co więcej, w aktach znajduje się również nadesłane przez skarżącą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające ojca – S.Ś. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak zebrany materiał dowodowy nie usprawiedliwiał twierdzenia Kolegium, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Poza tym twierdzeniem nie padły ze strony organu II instancji żadne wskazówki co do dalszego przebiegu postępowania. Powyższe uzasadnia kierowany zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu zebrany materiał dowody zawierał komplet niezbędnych informacji do rozpoznania wniosku. Kolegium powinno było ocenić zebrany materiał dowodowy i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 a p.p.s.a. Postępowanie wolne było od kosztów postępowania.