II SA/Rz 480/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi S. B. i G. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. B. i G. B. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. oraz M. i T. B. – zastępowanych przez pełnomocnika radcę prawnego B. M. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. B. i G. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 1537 obr. 209 w R. przy ul. [...]" i umorzył postępowanie organu I instancji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli M. Ś. oraz M. B. i T. B. – reprezentowani przez radcę prawnego B. M. M. i T. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtórzyli zgłaszane w trakcie postępowania zastrzeżenia dotyczące dostępu światła do nieruchomości sąsiednich oraz zgodności przedłożonego projektu ze stanem rzeczywistym. Według ich oceny na działce nr 1537 (objętej wnioskiem) wykonano samowolnie prace budowlane, zatem sprawa winna być rozpoznana przez organy nadzoru budowlanego. Organ nie dokonał weryfikacji zgłaszanych przez nich uwag, co jest niezbędne, bowiem w przypadku rozpoczęcia prac budowlanych pozwolenia na budowę nie wydaje się, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umarza. Natomiast M. Ś. w swoim odwołaniu, podniósł, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr 1537, obr. 209 w R. od wielu lat wykorzystywany jest jako akademik dla ok. 30 studentów. Zarzucił, że organ ignoruje uwagi zgłaszane przez strony postępowania. Wskazał, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny ze stanem faktycznym, albowiem w projekcie tym nie "pokazano" piwnic wykonanych zdaniem odwołującego się jako samowola budowlana. Na inwentaryzacji brak przybudówek, dobudówek i garażu usytuowanego poza linią zabudowy. Podkreślił, że inwestycja została już rozpoczęta. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia "[...] kwietnia 2009 r.", sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] (odnośnie daty decyzji) Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, że zarzuty podnoszone w odwołaniach zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ podał, iż w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli i udzielenie informacji, czy i na jakim etapie realizowana jest przedmiotowa inwestycja. W odpowiedzi wskazano, iż roboty budowlane na terenie działki nr 1537 obr. 209 przy ul. [...] w R., związane z montażem zadaszenia, budową pomieszczenia gospodarczego i pomieszczenia piwnicznego zostały wykonane bez stosownych zezwoleń i w sprawach tych będzie wszczęte postępowanie administracyjne. Wojewoda podniósł, iż wobec niewyjaśnienia kwestii czy inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane, objęte zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., w dniu [...] marca 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny. W ich toku stwierdzono, że wewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1537 na poddaszu wyburzono część ściany nośnej i w tym miejscu wykonano betonowe schody. Roboty te przewidziane zostały do wykonania w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ II instancji wyjaśnił, że istotą udzielenia pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, a decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót i dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem, gdy inwestor rozpoczął już roboty budowlane, wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe, a postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. B. oraz G. B. i wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, że ich zamiarem inwestycyjnym jest termoizolacja budynku mieszkalnego poprzez wymianę dachu oraz nadbudowa budynku. Zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, bowiem kontrola organu nadzoru budowlanego nie wykazała rozpoczęcia budowy. Przyznali, iż wewnątrz budynku na poddaszu wyburzyli mały fragment ściany o wymiarach 1,06m x 1,20m i w tym miejscu wykonali schody, celem zapewnienia łatwiejszego wejścia na strych, który do tej pory odbywał się przez małe okno. Roboty te można było wykonać na podstawie "zgłoszenia a nie na pozwolenia na budowę". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wskazał, iż wykonane wewnątrz budynku roboty budowlane, stanowiły przebudowę obiektu i zostały przewidziane do wykonania w projekcie, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie prowadzone przez organy obydwu instancji zostało naruszone poprzez niezapewnienie udziału wszystkim stronom w tym postępowaniu, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 li. b) p.p.s.a. jest przesłanką do wznowienia postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że współwłaścicielką działki nr 1538, graniczącej z działką, na której ma być realizowana inwestycja jest oprócz M. Ś. również A. Ś. W trakcie postępowania M. Ś. wielokrotnie informował organ, że A. Ś. pod tym adresem nie zamieszkuje (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z dnia [...] kwietnia karta nr 4; zwrotne potwierdzenie doręczenia decyzji I instancji karta nr 14). Okoliczność, że A. Ś. od wielu lat nie zamieszkuje pod adresem wynikającym z ewidencji gruntów została potwierdzona na rozprawie przez uczestnika M. Ś. oraz przez skarżących. Stosownie do 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga ustalenia rzeczywistego a nie fikcyjnego adresu, doręczenia pisma wszczynającego postępowanie i poinformowanie o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Podstawą do tego mogą być dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz z przepisów nie wynika, by rejestry gruntów miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 3.06.2008r. sygn. akt II OSK 593/07 LEX nr 516812). W rozpoznawanej sprawie organ właściwie od wszczęcia postępowania posiadał wiedzę, że A. Ś. pod adresem wynikającym z ewidencji gruntów nie zamieszkuje, dlatego domniemanie doręczenia określonego w art. 41 k.p.a. nie można uznać za zaistniałe. Konsekwencją zaniechania przez organ ustalenia miejsca zamieszkania A. Ś. jest naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określoną w art. 10 § 1 k.p.a., co to wyczerpuje przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która daje podstawę do wznowienia postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ustalenie takiej okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a obliguje Sąd do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji pierwszej instancji, z powodu tej samej wady. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestników, o zwrot kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., gdyż są one zwracane skarżącemu w przypadku uwzględnienia skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali miejsce zamieszkania uczestniczki A. Ś., doręczy pisma w sposób określony przepisami, pouczy stronę o obowiązku i skutkach wynikających z art. 41 k.p.a. i zapewni czynny udział w sprawie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ ustali, czy są prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie stwierdzonych, na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, samowoli budowlanych.