II SA/Rz 483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. Sz. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawiązania przez Powiat [...] spółki z o.o. "Centrum Medyczne w [...] Sp z o.o." I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. K. kwotę 309,80 zł /słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy/ tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa. II SA/Rz 483/09 U Z A S A D N I E N I E D. S. skargą z dnia 14 maja 2009r. zaskarżyła uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w sprawie zawiązania przez Powiat [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "[...]" wnosząc o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.) na skutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystania z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Przepis § 2 ust. 2 uchwały wskazuje, że świadczenia te przejmie spółka prawa handlowego "[...]" Sp. z o.o., która pomimo formalnego zarejestrowania w KRS została utworzona bezprawnie. Skarżoną uchwałą w sposób oczywisty naruszono art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o ZOZ, ponieważ nastąpi formalne i materialne ograniczenie dostępności i jakości świadczeń zdrowotnych; jako formę zastępczą wskazano podmiot utworzony wbrew obowiązującym przepisom prawa (nie przewidują tworzenia przez samorząd powiatowy niepublicznych ZOZ w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o ZOZ; niepubliczne ZOZ mogą tworzyć inne podmioty wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 4-8 tej ustawy). Powiat nierespektuje wynikających z art. 43 ustawy o ZOZ gwarancji korzystania ze świadczeń zdrowotnych likwidowanej jednostki służby zdrowia, prawo do nieprzerwanego i niepogorszonego w sposób istotny dostępu do tych świadczeń. Odnieść to należy do wszystkich potencjalnych pacjentów, czego dowodzi użyty w uchwale zwrot "korzystających", a więc do osób obecnie i w przyszłości uprawnionych do skutecznego ubiegania się o świadczenia medyczne w tej jednostce. Zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP obywatele mają zagwarantowane prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń medycznych. Obywatelom niezależnie od ich sytuacji materialnej władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zasadą ta znalazła realizację w ustawach tworzących system publicznej ochrony zdrowia. Likwidacja jednostki będzie uszczerbkiem w oparciu o prawo konstytucyjne, gwarantującym system ochrony zdrowia społecznego. Zasadnicze zagadnienie skargi sprowadza się do stwierdzenia, że aktualnie obowiązujący system prawa wyłącza możliwość nieograniczonego i niekontrolowanego cedowania obowiązku zapewnienia mieszkańcom powiatu powszechnej opieki zdrowotnej na niepubliczne ZOZ – y, skutkować będzie systematyczną, a in fine całkowitą likwidacją publicznej opieki zdrowotnej w powiecie. Proponowana przez powiat spółka nie może być podmiotem tej regulacji prawnej. Skarżąca zwróciła też uwagę na fakt, że wybór rady nadzorczej nastąpił przed głosowaniem nad projektem uchwały w sprawie przekształcenia. Wobec braku autorytatywnej dokumentacji zewnętrznej kontroli księgowej nie można dać wiary przedstawionemu ustnie wynikowi finansowemu. Ponadto nie przeprowadzono referendum, które zastąpiono decyzją Zarządu Związków Zawodowych w SP ZOZ i rad gminnych, co nie odzwierciedla rzeczywistej decyzji społeczeństwa. Usługi medyczne będą realizowane na podstawie kontraktu z NFZ, co nie gwarantuje pełnej dostępności do nich z uwagi na ograniczoną pulę środków finansowych. Istnieje też zagrożenie prywatyzacji szpitala z przejęciem jego mienia przez inwestora zewnętrznego oraz niebezpieczeństwo likwidacji powiatu w przypadku zaciągnięcia wysokiego kredytu i trudności w spłacaniu. Skarżąca wyjaśniła, że wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa wymagany art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i ma interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały, gdyż jest świadczeniobiorcą usług medycznych świadczonych do tej pory przez SP ZOZ w [...] (w powiecie [...] istnieje tylko jeden szpital publiczny). Interes dający skarżącej legitymację strony postępowania sądowego ma charakter: a) prawny i wywodzi się z przepisów prawa materialnego to jest Konstytucji RP (art. 2, art. 7, art. 68) i ustawy o ZOZ (art. 8, art. 38, art. 43) oraz przepisów ustrojowych – ustawy o samorządzie powiatowym (art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1); b) indywidualny i nie tylko – skarżona uchwała godzi między innymi w konstytucyjne i gwarantowane publiczne prawo podmiotowe do publicznej ochrony zdrowia skarżącej oraz grupy mieszkańców powiatu łańcuckiego; c) potencjalny – zaskarżona uchwała jeszcze nie weszła w życie. Skarżąca na poparcie stanowiska wskazała na wyrok WSA w Opolu z dnia 12 grudnia 2007r. sygn. akt IISA/Op 77/08 oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1532/07. W odpowiedzi na skargę Powiat [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, gdy nie zostanie oddalona oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podał, że po stronie skarżącej istnieje brak legitymacji do wniesienia, gdyż w myśl art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnionym do wniesienia skargi może być tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, które musi mieć charakter rzeczywisty i istniejący w dacie wnoszenia skargi, a nie samo przekonanie o bezprawności lub niesłuszności uchwały z prawem, ale dopiero naruszenie interesu skarżącego daje legitymację do wniesienia skargi. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Organ w tym zakresie wskazał na poglądy zawarte w komentarzach i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ wskazał, że likwidacja Samodzielnego Publicznego ZOZ w [...] nastąpi nie wcześniej niż [...] czerwca 2009r. W dacie składania skargi placówka nadal prowadzi działalność medyczną, zatem nawet potencjalnie w tej dacie nie nastąpiło naruszenie uprawnień skarżącej. Podobnie przedstawia się sprawa z uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w sprawie zawiązania przez Powiat [...] spółki pn. "[...]" Sp. z o.o. nie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, gdyż w dacie składania skargi założona spółka nie przejęła wykonywania świadczeń zdrowotnych od SP ZOZ w [...]. Utworzenie przez Powiat [...] spółki komunalnej prowadzonej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (a nie spółki akcyjnej jak twierdzi skarżąca), której przedmiotem będzie świadczenie usług medycznych w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W tej sytuacji skarga nie powinna być merytorycznie rozpatrywana. Gdyby jednak skarga była rozpatrywana merytorycznie zarzuty i twierdzenia skarżącej są bezpodstawne i nieuzasadnione, a zaskarżone uchwały nie naruszają prawa. Podjęcie uchwały poprzedzono uzyskaniem opinii od podmiotów wymienionych w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Żadne przepisy prawa nie nakładają na organ przeprowadzenia w takiej sprawie referendum. Niezrozumiałe są zarzuty o braku audytu zewnętrznego oraz doprowadzeniu do likwidacji szpitala. Tryb podejmowania uchwał to jest w pierwszej kolejności o likwidacji jednostki medycznej, a następnie o utworzeniu jednostki medycznej nie narusza art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji o prawie do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, bo nie nastąpi zaprzestanie świadczenia usług medycznych, będących też realizacją obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie następuje faktyczna likwidacja Samodzielnego publicznego ZOZ. Utworzona nowa jednostka jest powiatową osobą prawną, prowadzącą działalność zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej. Gospodarka komunalna oznacza wykonywanie zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995r. sygn. akt III CZP 115/95 (OSNC 1996 nr 1, poz. 6) stwierdził, że świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej mogą być również udzielane przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Podmiotem dominującym względem utworzonej spółki jest jednostka samorządu terytorialnego i dlatego posiada status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę wykonywała przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej (uchwała SN z 22.09.2004r. sygn. akt I PZP 6/04 OSNP 2005/1/1). Zatem w Powiat [...] nadal będzie ponosił pełną odpowiedzialność za realizację zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.) Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić podaniem przyczyn oddalenia wniosków o odroczenie rozprawy zgłoszonej przez skarżącą jak i organ. Jako przyczynę odroczenia skarżąca podała, że jej pełnomocnik ustanowiony z urzędu nie zapoznał się z dokumentacją przez nią zgromadzoną. Natomiast organ w piśmie z dnia 31 grudnia 2009r., które wpłynęło do Sądu 11 stycznia 2009r. jako przyczynę odroczenia podał, że w okresie świątecznym radca prawny złamał nogę i przebywa na zwolnieniu. Dodać wypada, że radca prawny M. M. nie występował jak pełnomocnik organu, a do wniosku o odroczenie rozprawy nie zostało dołączone stosowne pełnomocnictwo. Akta sądowoadministracyjne dowodzą, że pełnomocnik skarżącej pełnomocnictwo do akt sprawy złożył w dniu 6 listopada 2009r. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej do dnia rozprawy to jest do 15 stycznia 2010r. miał wystarczająco długi okres na przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie. Również skarżąca miała wystarczająco długi okres czasu, aby przedstawić pełnomocnikowi swoją dokumentację do zapoznania. Natomiast wniosek organu o odroczenie nie mógł zostać uwzględniony, gdyż organ nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a nawet gdyby tak było, to prawie miesięczny okres czasu był wystarczający, aby można było zapewnić udział innego fachowego pełnomocnika. Z przepisu art. 109 p.p.s.a. wynika, że nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Konstrukcja tego przepisu jak i brzmienie art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania wyklucza poddawanie go wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z 11 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 752/07 LEX nr 486053). Sąd orzekający w pełni aprobuje stanowisko NSA zaprezentowane w zakresie wyłożenia pojęcia "nadzwyczajnego wydarzenia" i "niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody", czyli argumenty stanowiące w tym przypadku uzasadnienie dla oddalenia wniosku o odroczenie rozprawy. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...].02.2009r. Nr [...] w przedmiocie zawiązania przez Powiat [...] spółki zo. o. pod firmą "[...]" Stosownie do treści art. 87 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm./ - zwanej dalej u.s.p. stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 u.s.p.). Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszej kolejności mając na uwadze powyższe przepisy, Sąd sprawdził czy skarga jest dopuszczalna tj. czy przed jej wniesieniem został spełniony warunek wezwania organu stanowiącego do usunięcia naruszenia prawa i czy została wniesiona w ustawowym terminie. Warunki te zostały spełnione. Skarżąca wezwanie o usunięcie naruszenia prawa wniosła 17 marca 2009r. (data nadania na poczcie – k. 29a akt administracyjnych sprawy), zaś do organu wpłynęło 18 marca 2009r. Zatem ostatnim dniem do wniesienia skargi w terminie był 18 maja 2009r. D. S. w dniu 15 maja 2009r. (data stempla pocztowego) wniosła wspólną skargę z dnia 14 maja 2009r. na dwie uchwały. Zatem skarga została wniesiona w terminie. Bez wpływu na sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] o odmowie uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa, gdyż odpowiedź została udzielona po upływie sześćdziesięciu dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i kwestia ta nie wymaga zdaniem Sądu wyjaśnienia. Jak wyżej wskazano przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...].02.2009r. Nr [...] w sprawie zawiązania przez Powiat [...] spółki z o.o. pod firmą "[...]" Legitymację do zaskarżenia uchwał powiatu reguluje ustawa z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym, która opiera legitymację do zaskarżenia uchwał organów powiatu na ochronie interesu publicznego, przyznając ją organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Według art. 87 ust. 1 u.s.p. skargę do sądu może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ustawa o samorządzie powiatowym tworzy zatem, w zakresie ochrony zgodności z prawem, system podmiotów wyposażonych w prawo do zaskarżenia uchwały, różnicując legitymację tych podmiotów z uwagi na ochronę określonych wartości. Dla ochrony interesu publicznego, legitymację przyznano organom nadzoru, dla ochrony naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przyznanie, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której uzależniają przepisy prawa podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa, art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi bowiem o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia). Interes prawny (uprawnienie) to interes chroniony przepisami prawa. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organów powiatu. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Norma ustrojowa, a taką jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Również z rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.) nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają też przepisy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych, które regulują prawo do finansowania świadczeń ze środków publicznych podmiotowo – zakresem podmiotów, którym to prawo przysługuje, a nie uzależnia od formy organizacyjnej podmiotów świadczących usługi. Powyższe stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.11.2006r. sygn. akt II OSK 1274/06 (publ. LEX nr 342623) i tut. Sąd w pełni się z nim zgadza. W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, iż zaskarżona uchwała w sprawie zawiązania przez Powiat [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "[...] zawiera regulacje dotyczącą formy wykonywania zadań przez powiat w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Zatem jej przedmiotem jest regulacja organizacyjna, która nie kształtuje praw i obowiązków skarżącej jak też nie pozbawia jej uprawnień. Z tego względu Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika za pomoc prawną przyznaną z urzędu, nieopłaconą przez skarżącą znajduje uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. Na kwotę tę składa się stawka 240 zł wraz z 22 % podatku VAT (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17 zł uiszczonej od pełnomocnictwa opłaty skarbowej.