II SA/Rz 484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych I. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P.S. jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...], udostępnionych dla przewoźników i operatorów oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej "U.s.g." oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 Nr 5 poz. 13 z późn. zm.), zwanej dalej "U.p.t.z." W uchwale wskazano, że: Gmina [...] określa wykaz przystanków komunikacyjnych których jest właścicielem lub zarządzającym, które udostępnia przewoźnikom i operatorom, jak w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1), Gmina [...] udostępnia przewoźnikowi przystanki komunikacyjne wymienione w załączniku nr 1 do uchwały na jego wniosek (§ 2 pkt 1), Gmina [...] po rozpatrzeniu wniosku, z uwzględnieniem przepustowości przystanku komunikacyjnego wydaje przewoźnikowi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanku komunikacyjnego (§ 2 pkt 2), nie udostępnia się przystanku komunikacyjnego przewoźnikom lub do kolejnych zatrzymań pojazdów w razie wyczerpania limitu jego przepustowości lub braku możliwości zatrzymania się środka transportu na przystanku o wnioskowanej godzinie, gdzie: 1. przez limit przepustowości rozumie się: liczbę " zatrzymań większą niż jedno zatrzymanie na 20 minut, a w przypadku większej liczby przewoźników wykonujących przewóz z wykorzystaniem przystanku: liczbę zatrzymań w okresie jednej godziny - przypadającej po jednym zatrzymaniu dla każdego przewoźnika: 2. przez brak możliwości zatrzymania się środka transportu na przystanku o wnioskowanej godzinie rozumie się: mniejszy niż 20 minut odstęp czasowy pomiędzy zatrzymaniami na przystanku, kiedy linie przewoźników na obszarze Gminy pokrywają się w 40 % trasy przewozu (§ 2 pkt 3), w uzasadnionych przypadkach związanych z zabezpieczeniem ważnych potrzeb przewozowych mieszkańców Gminy [...], Wójt Gminy [...] może odstąpić od zasad określonych w § 2 ust. 3 uchwały (§ 2 pkt 4), określa się warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych, jak w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały (§ 3 pkt 1), nie stosowanie się do zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych będzie skutkować cofnięciem uzgodnienia wydanego przez organizatora (§ 3 pkt 2). Skarżący pismem z dnia 6 lutego 2015r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na to wezwanie organ powiadomił skarżącego pismem z dnia 27 lutego 2015 r., iż stosowna uchwała w niniejszej sprawie podjęta zostanie na kolejnej sesji Rady Gminy. Pismem z dnia 19 marca 2015 r. organ poinformował skarżącego o odmowie usunięcia naruszenia prawa. P.S. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zaskarżając ją w części w zakresie § 2 i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 i 32 ust. 3 U.p.t.z., art. 22a Ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. Nr 1414), zwanej dalej "U.t.d." oraz art. 9 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015r. Nr 184), zwanej dalej "U.o.k.k.". W uzasadnieniu podniósł, że uchwała została podjęta na podstawie kompetencji przewidzianej w art. 15 ust. 2 U.p.t.z. z przekroczeniem zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej. Z treści przywołanych przepisów U.p.t.z. i U.t.d. wynika, że kwestia uzgodnienia oraz odmowy uzgodnienia kursów w trybie art. 106 K.p.a. została wyczerpująco określona na poziomie tychże ustaw, co prowadzi do wniosku, że Rada Gminy [...] w zaskarżonej uchwale potencjalnie wykroczyła poza ramy swego umocowania poprzez wprowadzenie dodatkowych przesłanek odmowy uzgodnienia w sytuacji np. w przypadku braku zachowania odstępu czasowego w ilości 20 minut pomiędzy kursem innego przewoźnika (już wykonującego usługi przewozu na obszarze gminy). W ocenie skarżącego zarówno odmowa udostępnienia przystanku komunikacyjnego, jak i określenie i definiowanie limitu jego przepustowości, nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 U.p.t. z. Wskazany przepis przewiduje jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z obiektów, co nie jest tożsame z uprawnieniem do wyrażania zgody bądź odmowy jej udzielenia, a tym bardziej definiowania limitu przepustowości. Ustawodawca zatem sam określił przypadki kiedy trzeba uzgodnić z przewoźnikiem zasady korzystania z przystanku komunikacyjnego. A contrario należy rozumieć, iż niewypełnienie przesłanek ustawowych (i tylko takich) skutkuje brakiem uzgodnienia. Ocena zaktualizowania przesłanek zawartych w art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 w U. p.t.z. winna być każdorazowo dokonywana w momencie wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia tj. w konkretnych okolicznościach faktycznych, a nie de facto na etapie podejmowania przez Radę Gminy stosownej uchwały która może znacznie poprzedzać pod względem czasowym złożenie w/w wniosku. Skarżący dodatkowo zarzucił, iż prawdopodobnie podjęcia uchwały nie poprzedzały jakiekolwiek analizy w zakresie przepustowości przystanku. Uchwała ta jest natomiast zbieżna z projektem uchwały którą do Rady Gminy [...] przesłał jeden z przewoźników wykonujących usługi na jej obszarze. W ocenie skarżącego takie działanie Rady Gminy wyczerpywać może znamiona czynu o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 5 U.o.k.k. poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji z uwagi na monopolistyczną pozycję Gminy w zakresie udostępniania przystanków komunikacyjnych. Konieczność zachowania 20 - minutowych odstępów pomiędzy kolejnymi kursami prowadzi z kolei do sytuacji, iż przewoźnicy występujący o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków muszą dostosowywać swoje rozkłady jazdy do kursów dotychczasowego przewoźnika, który uzgodnił zasady korzystania jako pierwszy. W sytuacji, gdy największym zainteresowaniem cieszą się kursy w godzinach dojazdu (oraz powrotu) do placówek oświatowych oraz zakładów pracy o zmianowym systemie czasu pracy, ukształtowana przez Radę Gminy [...] sytuacja wiąże się dla kolejnych przewoźników z koniecznością wykonywania kursów z pominięciem godzin odjazdów dla których występuje największe zainteresowanie ze strony podróżnych, a w konsekwencji świadczeniem usług o obniżonej rentowności. Interes prawny wnioskodawca wywodzi z faktu świadczenia usług przewozu regularnego na obszarze Gminy [...] Ponadto, z powołaniem się na przepisy w/w uchwały Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. [...] w trybie art. 106 K.p.a. uzgodnił negatywnie poszczególne kursy w ramach wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywania przewozów regularnych na linii D. – J. z powołaniem się na treść skarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ poinformował, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...], udostępnionych dla przewoźników i operatorów oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów Rada Gminy [...] uchyliła zaskarżoną przez P.S. uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawową zasadą działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, która oznacza, że zawsze organy muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza normy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Nie ma swobody w działalności organu władzy publicznej. Zakres upoważnienia zawsze musi być ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13) właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego oraz warunki i zasady korzystania z nich przez operatorów i przewoźników. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym dworzec to miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, zaś przystanek komunikacyjny to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Rada Gminy [...] określa przystanki komunikacyjne, których właścicielem i zarządzającym jest Gmina [...] udostępnione dla przewoźników i operatorów oraz zasady korzystania z nich. Cytowana uchwała podjęta została na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Do wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców należy dołączyć w szczególności proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi. Ustawa z 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie nakłada na przedsiębiorcę żadnych innych wymogów formalnych. Przepis art. 32 ust. 3 ustawy, określający przypadki, w których uzgadnia się zasady korzystania z przystanków, dotyczy wyłącznie obiektów położonych w granicach administracyjnych miast lub dworca. Przepis ten nie znajduje zastosowania w odniesieniu do przystanków komunikacyjnych usytuowanych na terenie gminy. Nie budzi wątpliwości, że przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz o transporcie drogowym w sposób wyczerpujący określają zasady udostępniania przystanków komunikacyjnych, a określenie i definiowanie limitu jego przepustowości nie mieszczą się w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Cytowany przepis przewiduje jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z nich, co nie jest tożsame z uprawnieniem do wyrażania zasady zgody lub odmowy jej udzielenia, a tym bardziej definiowania limitu przepustowości. Ustawodawca przewidział taką sytuację kiedy trzeba uzgodnić z przewoźnikiem zasady korzystania z przystanku komunikacyjnego, w przedmiotowej sprawie to nie ma zastosowania. To powoduje, że § 2 uchwały Rady Gminy [...] jest nieważny. Zarzut skargi – naruszenie art. 15 ust. 2 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym jest zasadny. Brak natomiast podstaw do przyjęcia naruszenia art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414) oraz art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 207 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r., poz. 184). Art. 22a ustawy o transporcie drogowym musi być interpretowany ściśle i może być zastosowany tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i wykazane rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.