II SA/Rz 485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. Ż. i E. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat I. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 485/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Z. Ż. i E. Ż. jest wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Postanowienie to zapadło w toku postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego na działce na działce nr ewid. 738 w P. na sklep. Pierwotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył to postępowanie, jednakże na skutek odwołania Z. Ż. i E. Ż., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenia wymagała okoliczność czy przedmiotowy budynek został samowolnie wybudowany od podstaw czy powstał w wyniku wykonania innych robót budowlanych w istniejącym wcześniej budynku mieszkalnym. Ustaleń tych należało dokonać w ramach wszczętego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał przy tym, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić łącznie z samowolnym wykonaniem robót budowlanych i w takim przypadku organ zobowiązany jest prowadzić jedno postępowanie. Biorąc pod uwagę, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1990 r., przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r., sprawę należało rozpatrzyć zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji (30.05.2004 r.). Przepis art. 71 ust. 3 w tamtym brzmieniu nakazywał w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie regulacji art. 51 ustawy Prawo budowlane, a przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosować odpowiednio. To zaś – zdaniem organu II instancji – po ustaleniu, że istnieje możliwość legalizacji użytkowania w świetle obowiązującego prawa, wymaga wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymującego zmieniony sposób użytkowania, a w dalszej kolejności wydania nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Formułując tego rodzaju ocenę prawną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zalecił organowi I instancji dokonanie oceny czy sporny lokal handlowy – sklep może być użytkowany, zaś w odniesieniu do zgłaszanych w odwołaniu zarzutów, że budynek, w którym mieści się sklep został wybudowany od podstaw w miejsce rozebranego drewnianego budynku mieszkalnego, zastrzegł, że organ I instancji może ocenić przedstawiane przez odwołujących dokumenty jako ewentualny dowód w sprawie przy ponownym jej rozpatrzeniu. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr: [...] wstrzymał użytkowanie samowolnie zaużytkowanego jako sklep budynku mieszkalnego drewnianego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 738 w P., stanowiącej własność M. B. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póżn. zm.) i art. 123 k.p.a. Organ ustalił, że pierwotnie przedmiotowy budynek drewniany był budynkiem mieszkalnym, wybudowanym w okresie przedwojennym. W roku 1990 przebudowany został na sklep, będący obecnie własnością S. S. Obecni właściciele nie dysponują jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi legalność tego obiektu. Powyższa samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na sklep narusza art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało, zdaniem organu, wstrzymanie jego użytkowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Zażalenie na to postanowienie złożyli Z. Ż. i E. Ż. Zakwestionowali nieprawidłowe ustalenia organu, wskazując, że znajdujący się na działce nr 738 w P. stary budynek mieszkalny został rozebrany całkowicie w 1993 r., a na jego miejscu właściciel wzniósł nowy budynek, na nowych fundamentach - z przeznaczeniem na sklep. Zwrócili uwagę, że mimo ponownego już wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu, właścicielka nie respektuje wydanych rozstrzygnięć, bowiem w sklepie prowadzona jest sprzedaż. Składający zażalenie zakwestionowali również dokonaną przez organ zmianę przedmiotu postępowania z samowoli budowlanej na samowolną zmianę sposobu użytkowania starego drewnianego budynku mieszkalnego na sklep. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe. W motywach podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w terminie tym zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Akta sprawy wskazują, że doręczenie stronom postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. miało miejsce dnia 7 lutego 2013 r. W terminie 2 miesięcy od tej daty tj. do dnia 8 kwietnia 2013 r. organ ten nie wydał decyzji, o której mowa w powołanym wyżej art. 51 ust. 1 ani art. 50a pkt 2 ustawy. Tym samym postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót, mające tymczasowy charakter, utraciło ważność z mocy art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że w związku z powyższym nie jest dopuszczalna kontrola instancyjna takiego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem możliwości weryfikacji aktu, który nie pozostaje już w obrocie prawnym. Wobec zatem wygaśnięcia aktu administracyjnego będącego przedmiotem weryfikacji wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego. Postanowienie to zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. Ż. i E. Ż. W skardze opisali przebieg postępowania w sprawie, powtarzając argumenty podniesione uprzednio w zażaleniu na pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu tak określonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, jednakże skarga została uwzględniona z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego pierwotnie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na sklep, a następnie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr 738 w P. Zmiana kwalifikacji przedmiotowego postępowania nastąpiła na skutek decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., w której organ ten zalecił ustalenie rzeczywistego zakresu wykonanych w 1990 r. robót budowlanych oraz zastosowanie właściwych przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego, jednakże ta decyzja również została uchylona przez organ II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności ustalenia czy budynek sklepu został samowolnie wybudowany od podstaw, czy też powstał w wyniku wykonanych innych robót budowlanych w istniejącym wcześniej budynku mieszkalnym, jednakże uznał, że ustaleń w tym zakresie należało dokonać w ramach wszczętego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z kolei prowadząc to postępowanie organ I instancji winien zastosować art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., i na jego podstawie wdrożyć postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy (w pierwszej kolejności, po ustaleniu, że istnieje możliwość legalizacji użytkowania należy wówczas wstrzymać zmieniony sposób użytkowania zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1, a następnie skorzystać odpowiednio z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wydać nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego użytkowania do stanu zgodnego z prawem). W rozpoznawanej sprawie postanowienie wstrzymujące zmieniony sposób użytkowania obiektu wydane zostało w dniu [...] stycznia 2013 r. (doręczone stronom 7.02.2013 r.), a 13 lutego 2013 r. zostało złożone przez Z. i E. Ż. zażalenie na to rozstrzygnięcie, przesłane organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy 26 lutego 2013 r. Zaskarżone postanowienie, które umarza postępowanie zażaleniowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zapadło w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w nim, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, iż zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane utraciło ono ważność. Przepis ten stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie jest dopuszczalna kontrola instancyjna takiego aktu, ponieważ nie ma możliwości jego weryfikacji, gdyż nie występuje on już w obrocie prawnym. Z poglądem tym Sąd się nie zgadza. Nie ulega wątpliwości, że w okresie 2 miesięcy od daty doręczenia stronom postanowienia o wstrzymaniu użytkowania nie została wydana żadna z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W realiach rozpoznawanej sprawy mógł to być również nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wynikający z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Upływ 2-miesięcznego terminu i utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu zmienionego sposobu użytkowania oznacza, że nie wywiera już ono żadnych skutków – zakaz użytkowania ustał i nie jest już możliwe wydanie żadnej z ww. decyzji. Nie oznacza to jednak, że postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, przeciwnie, w obrocie tym pozostaje, a tym samym możliwa jest jego kontrola instancyjna, skoro taka przewidziana została przez ustawodawcę. Sąd podziela tym samym prezentowany przez część orzecznictwa, wyrażony m.in. przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 207/08, LEX Nr 518819, pogląd, że zarówno wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy, jak i jej nie wydanie w tym terminie nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1. Podobne stanowisko wynika z wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1304/08, LEX Nr 526348, w którym Sąd ten zawarł tezę, że upływ terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał na konieczność odróżnienia zagadnienia ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane od oceny trafności tego rozstrzygnięcia i wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość zakwestionowania przez stronę trafności przedmiotowego postanowienia – najpierw w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego – to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organów nadzoru budowlanego co do wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca ponadto uwagę, że przyjęcie poglądu odmiennego - tj. braku możliwości rozpoznania zażalenia na postanowienie z art. 50 ust. 1 po utracie przezeń mocy – mogłoby stanowić dla organu odwoławczego "pokusę" do pozostawania w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia do czasu upływu terminu z art. 50 ust. 4, by w ten sposób uniknąć weryfikacji postanowienia. W świetle zaprezentowanych wywodów postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzające postępowanie zażaleniowe zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając zażalenie skarżących organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Jednocześnie stwierdzić należy, że orzekając w granicach sprawy i kontrolując wyłącznie kwestię prawidłowości umorzenia postępowania zażaleniowego, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi. Sąd sygnalizuje jednak potrzebę odniesienia się przez organ II instancji do swoich poprzednich wskazań co do konieczności ustalenia czy budynek sklepu został samowolnie wybudowany od podstaw, czy też powstał w wyniku wykonanych innych robót budowlanych w istniejącym wcześniej budynku mieszkalnym, jako że kwestia ta ma kardynalne znaczenie dla losów dalszego postępowania, które toczy się wspólnie w zakresie przebudowy przedmiotowego budynku i samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Sad uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie może być ono wykonane. Wobec zwolnienia skarżących od kosztów sądowych i przyznania im fachowego pełnomocnika w ramach udzielonej pomocy prawnej, Sąd przyznał wynagrodzenie dla tego pełnomocnika w oparciu o art. 250 P.p.s.a.