II SA/Rz 486/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. T., K. T. i S. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków na inwestora -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 486/12 Uzasadnienie S. T. i J. T. pismem z 16 stycznia 2007 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z interwencją w sprawie wykonywanych prac budowlanych polegających na zmianie nawierzchni istniejącego ciągu pieszego przy ul. K. w D. na działce nr 422/7. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy remoncie ciągu pieszego na działkach nr 441/3 i 422/7. Stwierdzono, że K. Z. wykonał roboty budowlane z odstępstwami od warunków określonych w zgłoszeniu. Roboty wykonano na działce nr 422/9 nieujętej w zgłoszeniu, a ponadto nie wykonano podłużnego cieku oraz nie odprowadzono wód z cieku do kanalizacji deszczowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w sprawie wybrukowania działki nr 422/7 w D. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż S. T. i J. T. wskazywali, że inwestor zastosował innego rodzaju materiały, niż zostały przewidziane w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych. Przedłożona przez K. Z. ekspertyza stwierdza, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, wybrukowanie nie zagraża działkom sąsiednim. Opinie biegłych przedłożonych przez J. T. i S. T. nie dotyczą wykonania utwardzenia działki nr 422/7. Decyzjąz dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przedmiotem sprawy są roboty wykonane przez K. Z. na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru ułożenia na działkach nr 422/7 (przed podziałem) i 441/3 w D. kostki brukowej. Inwestor dokonał przebudowy a nie remontu, bowiem poziom podbudowy został podniesiony i zlikwidowano istniejące uprzednio w ciągu pieszych schodki. Organ wykluczył możliwość zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jego zdaniem nie zachodziły także podstawy wydania decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie stwierdzono nieprawidłowości czy wad wykonanego utwardzenia, skutkujących naruszeniem przepisów, które należałoby eliminować. W świetle zaistniałych uwarunkowań i dokonanych ustaleń zaakceptowano ocenę, że wykonane roboty nie naruszają także uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 379/10, na skutek rozpoznania skargi S. T., J. T. i K. T. stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie wybrukowania działki" nr ewid. 422/7 w D. przy ul. K. Decyzję tą wydano w następstwie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez K. Z. przy "remoncie ciągu pieszego" m.in. na działce nr 422/7. Według organu, roboty te były prowadzone z przekroczeniem zakresu robót określonych w zgłoszeniu inwestora, a także braku wykonania robót objętych zgłoszeniem, polegających na niewykonaniu odprowadzenia wód opadowych z podłączeniem do kanalizacji deszczowej. Postanowienie to zostało doręczone ze skutkiem prawnym K. Z. w dniu 2 marca 2007 r. Organ I instancji wydał decyzję z [...] kwietnia 2007 r. opartą na dyspozycji art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego, że decyzja ta następnie została uchylona, to fakt jej wydania skutkuje tym, że nie utraciło ważności postanowienie z [...] lutego 2007 r. Konsekwencją pozostawienia w obrocie prawnym tego postanowienia jest rozważenie zasadności wydania jednej z decyzji ujętych w dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie chodziło o wykonywanie robót budowlanych sprzecznie ze zgłoszeniem, to należało uwzględnić normę art. 50 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wydania decyzji o takiej treści, jaką wydał organ I instancji - "orzekam o braku podstaw do nałożenia obowiązków..." Dlatego organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej. Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą taką wadliwością organ odwoławczy dopuścił się z kolei rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co także uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w przypadku, gdy po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że brak jest podstaw do wydania jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego może wyłącznie umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Podkreślono także, że organ I instancji nie odniósł się do dowodów w postaci dwóch opinii biegłych rzeczoznawców dotyczących wpływu robót budowlanych K. Z. na stan budynku mieszkalnego, należącego do skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd odwoławczy zgodził się z poglądem wyrażonym w pkt 1 skargi kasacyjnej, iż zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 105 k.p.a. przez błędną wykładnię. Według NSA, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie można wydać decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Nie wiadomo dlaczego taki pogląd przyjął Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż nie uzasadniono tego stanowiska. Wydanie decyzji merytorycznej-negatywnej, odmownej jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i powinno mieć zawsze pierwszeństwo przed umorzeniem postępowania. Nie są to nigdy sposoby załatwiania sprawy administracyjnej względem siebie konkurencyjne, gdyż inne są przyczyny wydania decyzji odmownej (negatywnej), a inne decyzji umarzającej postępowanie. Należy odróżnić przypadki bezprzedmiotowości postępowania od przypadków braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, która oczekuje wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Możliwość wydania decyzji odmownej nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu np. art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Z redakcji art. 48 i 49 Prawa budowlanego wynika, że jeżeli nie zostaną spełnione określone wymagania ustawowe do legalizacji budowy to organ nie wydaje decyzji odmownej w oparciu o art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, ale wówczas ma zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu zabrakło przesłanek ustawowych do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy, w związku z czym organ odmówił wydania decyzji przewidzianych w ww. przepisach - "orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków", o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Te obowiązku można nałożyć jedynie w przypadku, kiedy wykonane roboty budowlane nie są zgodne z prawem. Uznano także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 105 k.p.a. Skutkiem tego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceniono za usprawiedliwiony, gdyż w takiej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane bez podstawy prawnej. Nie zgodzono się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez pominięcie opinii biegłych rzeczoznawców przedstawionych przez skarżących. Według NSA, czym innym jest bowiem odmowa dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, a czym innym odmowa uwzględnienia opinii biegłych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na K. Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanego utwardzenia działki nr ewid. 422/7 w D. Stosowna ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przedstawiona organom przez inwestora, a następnie została uwzględniona przy podjęciu decyzji. Inne opinie przedstawione przez stronę przeciwną z własnej inicjatywy nie miały takiej mocy dowodowej, jak ekspertyza wykonana na żądanie organu. Opinie biegłych przedstawione przez skarżących, były sporządzone do innego postępowania w innej sprawie toczącej się przed sądem cywilnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne miał w takiej sytuacji prawo do własnej oceny materiału dowodowego, niekoniecznie zbieżnej z poglądami wszystkich stron biorących udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów oddalenia skargi, nie można pominąć skutków prawnych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 138/11. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę J. T., K. T. oraz S. T. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. O tym związaniu przesądza art. 190 p.p.s.a. Wobec tego skład orzekający zobowiązany jest przyjąć za NSA, iż organ nadzoru architektoniczno - budowlanego powinien na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; zwana dalej Pr.bud.). wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązków w sytuacji, gdy nie stwierdzono okoliczności uzasadniających ich nałożenie na inwestora. Dlatego kluczowe dla sprawy jest zweryfikowanie stanowiska organów o nieistnieniu zagrożeń, którym ma przeciwdziałać przepis art. 51 ust. 1 Pr.bud. w sytuacji gdy inwestor dopuścił się naruszenia przepisów zobowiązujących do posiadania pozwolenia na budowę przed rozpoczęcia robót budowlanych. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach na temat faktu nielegalności robót budowlanych, które przeprowadził na działce nr 422/7 inwestor K. Z. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że zgłoszone przez wymienionego roboty budowlane dotyczyły remontu nawierzchni drogi dojazdowej. Remont miał polegać na ułożeniu przez uprawnioną firmę budowlaną kostki brukowej o grubości 8 cm na działkach 422/7 i 441/3 w D. Zgłoszenie to wpłynęło do PINB 13 października 2005 r. (karta akt nr 41). Wykonane przez wymienionego roboty budowlane odbiegały jednak od ustawowej definicji remontu, gdyż nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że poziom nawierzchni ciągu pieszego na skutek położenia kostki brukowej został podniesiony. W ramach tych prac zlikwidowane zostały dwa schodki. Tego rodzaju prace budowlane nie są wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych prowadzących do odtworzenia stanu pierwotnego (legalna definicja remontu z art. 3 pkt 8 Pr.bud.). Wypada podzielić ocenę WINB, iż w niniejszej sprawie K. Z. przeprowadził przebudowę istniejącej budowli. Przez przebudowę art. 3 pkt 7a Pr.bud. rozumie wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W rezultacie, inwestor powinien był przed rozpoczęciem robót uzyskać pozwolenie na budowę, o czym przesądza art. 28 w związku z art. 29 i 30 Pr.bud. W wyniku realizacji postanowienia PINB z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 83c ust. 2 Pr.bud., inwestor przedstawił ekspertyzę sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, którą wykonano w miesiącu marcu 2009 r. Według opinii biegłego istniejące zagospodarowanie działki jest w dobrym stanie technicznym zaś roboty budowlane zostały przeprowadzone (prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną. Wykorzystanie utwardzonego placu dla ruchu pieszych oraz jako dojazd do działki inwestora nie stanowi zagrożenia. Autor ekspertyzy nie stwierdził, aby wykonane prace spowodowały zmianę kierunku spływu wód opadowych. Nie dostrzeżono też konieczności przeprowadzania dalszych prac na nieruchomości. Porównanie prac opisanych w zgłoszeniu oraz w rzeczywistości wykonanych nie uprawniało organów do postawienia wniosku o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tych okolicznościach, nie było podstaw do zastosowania żadnej z dyspozycji wymienionych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. a wiec 1) nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, 2) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, 3) nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nie miały podstaw do zakwestionowania opinii dostarczonej przez inwestora, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11. WSA rozpoznając skargę związany jest stanowiskiem Sądu odwoławczego, iż organ prowadzący postępowanie wobec przedłożenia opinii sporządzonej przez uprawnioną osobę miał prawo do własnej oceny materiału dowodowego, niekoniecznie zbieżnej z poglądami wszystkich stron biorących udział w postępowaniu i to bez naruszenia art. 75 k.p.a. Opinie przedstawione przez skarżących nie mają większej mocy dowodowej od tej, jaką przedstawił na żądanie organu inwestor. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o należycie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Płynące z niego wnioski nie uprawniały do zastosowania wobec K. Z. żadnego z instrumentów naprawczych, jakie przewidziano w art. 51 ust. 1 Pr. bud. Wobec stwierdzenia braku podstaw do zastosowania przytoczonego przepisu, należało wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązków skutkujących legalizacją istniejącego stanu. Przeprowadzone roboty nie powodują zagrożeń, którym ma zapobiegać powyższy przepis Pr.bud. Postępowanie prowadzone w związku z art. 51 ust. 1 Pr.bud. nie było postępowaniem bezprzedmiotowym w świetle art. 105 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.