II SA/Rz 486/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wniosku w sprawie udzielenia koncesji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 486/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy [..] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: SKO w [..] lub Kolegium) z dnia [..] marca 2013 r. nr [..] uzgadniające wniosek w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa i kopalin towarzyszących. Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. Marszałek Województwa [..] zwrócił się do Wójta Gminy [..] o uzgodnienie w trybie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) dalej: "p.g.k.", koncesji dla J.M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[..]" J.M., uprawniającej do wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[..] " w obrębie działki nr ewid. 103/16 w [..]. Do pisma dołączono projekt decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji. Postanowieniem z dnia [..] lutego 2013 r. nr [..] Wójt Gminy [..] negatywnie zaopiniował powyższy wniosek. Podstawą prawną jego rozstrzygnięcia był art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.k. i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2013 r., poz. 267) dalej: "k.p.a.". Powodem negatywnego uzgodnienia było ustalenie, że działka nr ewid. 103/16 stanowi własność Gminy [..], a wnioskodawca nie legitymuje się tytułem prawnym do tego terenu. Wprawdzie zawarł on w dniu 1 września 2009 r. z Gminą umowę dzierżawy na podstawie uchwały Rady Gminy [..] nr [..] z dnia [..] maja 2009 r., jednak uchwała ta, jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa, została uchylona w całości uchwałą nr [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. Skarga J.M. na uchwałę z dnia [..] kwietnia 2011 r. została prawomocnie oddalona. W ocenie Wójta Gminy [..] uchylenie z obrotu prawnego uchwały z dnia [..] maja 2009 r. spowodowało, że czynności prawne podjęte na jej podstawie, w tym umowa dzierżawy z dnia [..] września 2009 r., są nieważne z mocy prawa, a co znajduje podstawę prawną w art. 58 Kodeksu cywilnego. Umowa ta miała bowiem na celu obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.M. domagając się jego uchylenia i wydania postanowienia opiniującego pozytywnie zgłoszony wniosek. Strona zakwestionowała, by umowa dzierżawy była nieważna, dlatego że legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowego terenu. Postanowieniem z dnia [..] mara 2013 r. SKO w [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 i art. 126 k.p.a. oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.k., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło co do istoty sprawy czyli uzgodniło pozytywnie wniosek w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W ocenie organu odwoławczego stanowisko Wójta Gminy [..] było błędne. Wnioskodawca nadal legitymuje się prawem dysponowania przedmiotową nieruchomością, ponieważ pomimo podjęcia przez Radę Gminy [..] uchwały z dnia [..] kwietnia 2011 r. nie została ona wykonana. Wójt nie wypowiedział dotychczas tej umowy, a dzierżawca nadal korzysta z jej przedmiotu, o czym świadczą aneksy do umowy dzierżawy, jak też ponoszone przez niego koszty umowy, w tym podatek i czynsz dzierżawny. Uchylenie uchwały z dnia [..] maja 2009 r. nie mogło wywołać skutków prawnych określonych przez Wójta Gminy [..], w tym wygaśnięcia umowy dzierżawy z mocy prawa. Uchylenie uchwały było prawnie obojętne dla bytu samej umowy. Z tego powodu uchylono zaskarżone postanowienie i uzgodniono pozytywnie przedłożony wniosek. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się Gmina [..]. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie art. 58 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) przez wadliwe przyjęcie, że kwestionowana umowa dzierżawy ma charakter prawnie wiążący, a uchylenie uchwały z dnia 21 maja 2009 r. było obojętne z punktu widzenia dokonanej czynności prawnej. Tymczasem w ocenie Gminy umowa ta jest nieważna z mocy prawa, ponieważ miała na celu obejście ustawy, tj. przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. Została zawarta z pominięciem obligatoryjnego trybu przetargu nieograniczonego. Gmina [..] zarzuciła również błędne przyjęcie przez Kolegium, że uzyskanie przez J.M. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia wymagało legitymowania się przez niego tytułem prawnym do takiej nieruchomości, podczas gdy przepisy prawa wymogu takiego nie przewidują. Dlatego ustalenia tego dokonano z naruszeniem art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja w postępowaniu o udzielenie koncesji, gdzie niezbędne jest legitymowanie się tytułem prawnym do danego terenu. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem SKO w [..], jakoby wykonanie uchwały z dnia 29 kwietnia 2011 r. wymagało od Wójta wypowiedzenia umowy dzierżawy. Zawarcie tej umowy z pominięciem trybu przetargowego świadczy o jej nieważności, ponieważ czynność ta miała na celu obejście ustawy. Zatem niemożliwe byłoby wypowiedzenie takiej nieważnej umowy. Gmina kwestionuje również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim treści, które nie powinny były zostać tam zamieszczone, a odnoszące się do twierdzenia Kolegium o ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy za wypowiedzenie umowy dzierżawy. Podkreśliła też, że w niniejszym postępowaniu przysługuje jej status strony, ponieważ jest właścicielem nieruchomości objętej postępowanie o udzielenie koncesji. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargę w granicach danej sprawy. Skarga Gminy [..] jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym jest niesporny i odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, dlatego może stanowić podstawą faktyczną wyrokowania. Sąd przyjmuje, że Gmina [..] ma interes prawny w skarżeniu postanowienia, zatem jest stroną postępowania ze względu na treść art. 41 ust. 1 p.g.k. W ocenie Sądu chybione są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 58 k.c. i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów nie mógł być naruszony, gdyż nie był stosowany przez Kolegium. W postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach z zakresu udzielania koncesji nie stosuje się przepisów k.c., co wydaje się faktem oczywistym. Z kolei naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. wymagałoby jasnego sprecyzowania, w jakim zakresie i w jaki sposób SKO w [..] naruszyło ogólne zasady postępowania. Uzasadnienie skargi wymogu tego nie spełnia. Zdaniem Sądu skarżone postanowienie narusza przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.k. Przepis ten stanowi, że wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, a kryterium takiego uzgodnienia stanowi zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Z treści art. 7 p.g.k. wynika, że kryterium takim jest zgodność przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych, a w przypadku braku planu, ze sposobem wykorzystania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przepisach odrębnych. Skarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [..] nie realizują tego nakazu, zatem naruszają przepisy prawa i z tego powodu nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. W obu rozstrzygnięciach organy analizują kwestie, które w przypadku uzgodnienia z art. 22 ust. 1 pkt 2 p.g.k. nie mają żadnego znaczenia prawnego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.