II SA/Rz 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi S.S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...], dalej "WLW" z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], dale "PLW" na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D. 292 wszczęte na wniosek S.S. (S.S. - P.P.H.U. [...] z/s D.) do czasu wydania przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy w [...] prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnoprawnej z dnia 1 stycznia 2016 r., na podstawie której zakład zlokalizowany w D. 292 znalazł się pod kontrolą Y.B. (Usługi Gastronomiczne Y.B.z/s w U.), wszczętej z powództwa Y.B. Wątpliwości co do skutecznego wypowiedzenia ww. umowy przez S.S. w dniu 4 maja 2016 r. stanowią przedmiot ww. postępowania cywilnego. Rozstrzygnięcie to stanowi zagadnienie wstępne we wspomnianej wyżej sprawie administracyjnej. W zażaleniu na to postanowienie S.S. zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania wobec faktu, że dokumenty, jakimi dysponuje potwierdzając, że jest jedynym pełnoprawnym właścicielem i dysponentem zakładu w D. 292. Umowa najmu zawarta z Y.B. został rozwiązana, a ten opuścił zajmowany lokal. Postępowanie sądowe jest tylko elementem gry na zwłokę z jego strony i ma na celu bezprawne utrudnianie korzystania ze swojego majątku przez żalącą się stroną. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., WLW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia zakładu prowadzącego sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego na podstawie art. 20 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2017 r. poz. 242, dalej "u.o .p.p.z.") wyłoniło się zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowało to organ do zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć taką sytuację, w której dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zagadnieniem tym jest rozstrzygnięcie sporu w zakresie prawa korzystania z nieruchomości, na której zlokalizowany jest zakład. Bezspornym jest, że S.S. jest właścicielem zakładu w D. 292, a na mocy umowy dzierżawy zawartej dnia 1 stycznia 2016 r. lokal użytkowy położony w D. 292 został przez ww. oddany do odpłatnego korzystania na rzecz Y.B. oraz to, że pomiędzy stronami umowy dzierżawy powstał spór co do prawa korzystania z przedmiotu umowy. Toczące się pomiędzy S.S., a Y.B. przed Sądem Rejonowym w [....] postępowanie o ustalenie istnienia stosunku zobowiązaniowego jest w ocenie organu II instancji zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tej regulacji. Istnienie sporu co do prawa korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia na niej działalności zakładu w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego daje podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na opisane na wstępie postanowienie S.S. zarzuciła organom obu instancji niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przewlekle załatwianie spraw i naruszenie zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (prawdy materialnej) poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków, co skutkowało niezebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygniecie. Wniosła o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej organ niezasadnie zawiesił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Nieuwzględnienie przedstawionych dowodów, w szczególności: dokumentów potwierdzających, że jedynym pełnoprawnym właścicielem dysponującym tytułem prawnym własności zakładu w D. 292 jest S.S. naruszyło art. 75 § 1 k.p.a. oraz miało istotny wpływ na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Takimi dowodami są m. in. odpis zwykły z księgi wieczystej dot. spornej nieruchomości oraz umowy z dostawcami mediów. W niniejszej kwestii skarżąca przedstawiła także stosowne dokumenty potwierdzające skuteczne rozwiązanie umowy najmu z Y.B., który opuścił zajmowany lokalu w dniu [...] maja 2016 r. zaprzestając produkcji. Pismo PLW z dnia [...] lipca 2016 r. potwierdza, iż Y.B. pismem z dnia 25 maja 2016 r. jednoznacznie poinformował, że zaprzestał działalności w zakładzie w D. 292, co potwierdza wygaśnięcie umowy i zmianę stanu faktycznego i stanu prawnego na korzyść strony skarżącej. W związku z powyższym ocena przedstawiona w treści zaskarżonego postanowienia powołująca się na to, iż Y.B. w zakładzie w D. dokonał tylko zawieszenia działalności regulowanej i zawieszenia zatwierdzenia zakładu jest niedopuszczalna. WLW utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie błędnie zinterpretował przepis art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przedstawione przez skarżącą dowody zgromadzone w aktach sprawy, przeczą ewidentnie temu, aby w sprawie wystąpiła kwestia prejudycjalna. Sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym [...] Wydział Gospodarczy w [...] z wniosku Y.B. jest tylko i wyłącznie elementem tzw. gry na zwłokę z jego strony i ma na celu bezprawne utrudnianie korzystania z majątku S.S. znajdującego się w D. 292, który jest jej własnością. Tytuł prawny do zakładu w D. 292 na dzień dzisiejszy i na czas procedowania przez organy weterynarii posiadała tylko i wyłącznie S.S., a dokumenty te z tytułami własności znajdują się w aktach sprawy. Organy weterynarii przy podejmowaniu decyzji o zawieszeniu postępowań z urzędu nie dopełniły należytej staranności, aby sprawdzić te dokumenty i ocenić je w toczących się postępowaniach. W tym konkretnym przypadku naruszone zostały także zasady ogólne zawarte w art. od 6 do 16 k.p.a. z najważniejszą zasadą praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.). Skarżąca się w toku procedowania przed obydwoma organami weterynarii z bardzo dokładną starannością dopełniła wszystkich nałożonych na nią obowiązków i w sposób oczywisty udowodniła swoje prawo do zakładu w D. 292. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem nie okazała się uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. WSA nie mógł na podstawie przytoczonych regulacji uwzględnić skargi bowiem postanowienie WLW nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak również procesowej. Stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony, tj. zgodnie z regułami art. 7, 77 i 80 K.p.a., dzięki czemu może stanowić materiał odniesienia dla właściwych przepisów prawa. Przypomnieć należy, iż Organy na mocy kontrolowanych postanowień, z urzędu zawiesiły postępowanie w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D. wszczętego na wniosek S.S., po zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl tej regulacji K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla legalnego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne jest wykazanie przez organ, że bez rozstrzygnięcia w postępowaniu państwowym kwestii pobocznej, nie jest możliwe załatwienie sprawy administracyjnej. Prowadzone przez Organy Inspekcji Weterynaryjnej postępowanie toczyło się w sprawie zatwierdzenia zakładu. W świetle art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) NR 853/2004 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L.2004.139.55; zwane dalej rozporządzeniem nr 853/2004), podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach: a) spełniających odpowiednie wymogi rozporządzenia (WE) nr 852/2004, wymogi określone w załącznikach II i III do niniejszego rozporządzenia oraz stosowne wymogi prawa żywnościowego; oraz b) zarejestrowanych przez właściwy organ lub, w przypadku gdy jest to wymagane zgodnie z ust. 2, zatwierdzonych. Natomiast w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004 bez uszczerbku dla art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, zakłady poddające obróbce produkty pochodzenia zwierzęcego, dla których wymogi ustanawia załącznik III niniejszego rozporządzenia, nie mogą podejmować działalności do czasu uzyskania zatwierdzenia właściwego organu zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu, z wyjątkiem zakładów zajmujących się wyłącznie: a) produkcją podstawową; b) transportem; c) przechowywaniem produktów, które nie muszą być przechowywane w pomieszczeniach o kontrolowanej temperaturze; lub d) działalnością związaną z handlem detalicznym, inną niż ta podlegająca zakresowi niniejszego rozporządzenia na mocy art. 1 ust. 5 lit. b). W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2017 r., poz. 242; zwana dalej ustawą o produktach), powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości wydaje decyzje administracyjne w sprawie zatwierdzenia zakładu. Organ drugiej instancji słusznie zwrócił uwagę na prawną definicję przedsiębiorstwa spożywczego oraz podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, czyli pojęć którymi posługują się przepisy wymagające dokonania zatwierdzenia zakładu przygotowującego produkty pochodzenia zwierzęcego. Otóż w myśl art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) NR 178/2002 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31; zwane dalej rozporządzeniem Nr 178/2002), przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Natomiast jak stanowi art. 3 pkt 3 rozporządzenia Nr 178/2002, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Z przytoczonych przepisów wynika wyraźny wniosek, iż skutecznie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu zakładu produkującego żywność pochodzenia zwierzęcego, czyli decyzji uprawniającej do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, może ubiegać się podmiot, który kontroluje przedsiębiorstwo spożywcze. Jeżeli właściciel zakładu produkcyjnego żywność wydzierżawił tej zakład, to nie można uznać w myśl definicji podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, że kontroluje ten zakład. Otóż według art. 693 K.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Przez kontrolę przedsiębiorstwa należy przede wszystkim rozumieć prawo do jego używania i pobierania pożytków, które w wyniku zawarcia umowy dzierżawy przysługuje dzierżawcy. Obowiązek uzyskania zatwierdzenia zakładu spoczywa na przedsiębiorcy, który bezpośrednio prowadzi taką działalność produkcyjną, a więc który w pełni włada zakładem (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., II OSK 278/14, LEX). Z akt administracyjnych ponad wszelką wątpliwość wynika, że pomiędzy stroną skarżącą i Y.B. powstał spór, co do prawa korzystania z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego w D. 292. Ten spór na skutek złożenia pozwu do sądu powszechnego władny jest rozstrzygnąć wyłącznie ten sąd, nie zaś organ administracji. Do organów administracji nie należy bowiem przesądzanie o kwestiach cywilnoprawnych, do jakich niewątpliwie należy ustalenie trwania stosunku zobowiązaniowego wynikającego z zawartej umowy dzierżawy. Dlatego należało podzielić stanowisko WLW, co do oceny powstania w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy w chwili obecnej do sądu powszechnego, a nie do WLW. Tej oceny ze względu na powołane wyżej przepisy prawa materialnego i procesowego nie są w stanie naruszyć podniesione przez stronę skarżącą zarzuty, skoncentrowane na wykazaniu prawa do kontrolowania zakładu, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Dopiero sądowe rozstrzygnięcie o skuteczności wypowiedzenia stosunku dzierżawy pozwoli legalnie zakończyć sprawę zatwierdzenia zakładu przed lekarzem weterynarii. W tej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu przez WLW przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie, sąd nie będąc związany granicami skargi - art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby wykorzystanie kompetencji kasacyjnych. Z przedstawionych powodów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.