II SA/Rz 487/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 stycznia 2025 r. nr SKO.415.219.1856.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [....] z dnia 8 listopada 2024 r. nr IR.6730.16.2024.IG; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącej K. L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 487/25 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K.L. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 7 stycznia 2025 r. nr SKO.415.219.1856.2024 wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") a także art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej: "ustawa zmieniająca"). Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych K.L. wnioskiem z 3 września 2024 r. zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego" na części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości I., gmina [....]. Burmistrz po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 8 listopada 2024 r. nr IR.6730.16.2024.IG odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił, że analiza warunków określonych w art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z otaczającą funkcją. W granicach obszaru analizowanego występują wyłącznie tereny rolnicze i droga wewnętrzna. Nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Organ uznał, że nie został spełniony warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca złożyła odwołanie. Podkreśliła, że w granicach obszaru analizowanego znalazły się działki zabudowane na których zlokalizowana jest zabudowa pozwalająca na określenie parametrów, cech i wskaźników dla nowej zabudowy. W ocenie odwołującej się organ nie dokonał rzetelnej analizy terenu w celu dokładnego zbadania możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji i możliwości poszerzenia obszaru analizy. Jej zdaniem nie ma żadnych przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu terenu, co powinno mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, chociażby z uwagi na to, by w granicach analizy znalazły się nie tylko wskazane zabudowane działki, lecz również budynki na nich posadowione. Wymienioną na wstępie decyzją z 7 stycznia 2025 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 3 września 2024 r., dlatego należało uwzględnić brzmienie art. 59 ust. 2 i art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Powołując się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) organ podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a tej ustawy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizę) w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyznaczają wielkość obszaru analizowanego ustawodawca wskazał na minimalną wielkość i ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru. Przy czym poszerzenie obszaru analizowanego nie może być dokonywane w celu poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. SKO zauważyło, że w przedmiotowej sprawie część działki objętej wnioskiem nie przylega bezpośrednio do działki drogowej, jednak cała działka nr ewid. [...] przylega do działki drogowej (działka nr ewid. [...]) a planowany dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma się odbywać projektowanym dojazdem o szerokości około 5m przez pozostałą część działki nr [...]. W tej sytuacji organ przyjął wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wskazanej przez przepisy odległości 50 m od granic terenu inwestycji i choć na załączniku graficznym odległość ta jest większa w kierunku zachodnim, to zdaniem Kolegium nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium zauważyło, że cała działka nr ewid. [...] graniczy z działką drogową na odcinku o szer. ok. 19m. Tak wyznaczony w oparciu o tę odległość obszar analizowany wyniósłby 57m. SKO wyjaśniło, że ten wariant również przeanalizowało. Organ stwierdził, że w wyznaczonym w powyższy sposób obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Wokół wnioskowanego terenu w wyznaczonym obszarze analizy znajdują się wyłącznie tereny rolnicze i droga wewnętrzna. Najbliższa zabudowa znajduje się na działkach położnych na południe od terenu inwestycji, które znajdują się w odległości większej niż 50 metrów. Nie wchodzą w zakres obszaru analizowanego. Natomiast wskazane w odwołaniu działki nr ewid. [...] i [...], które częściowo znajdują się w obszarze analizowanym są zabudowane, jednakże budynki na tych działkach znajdują się już poza obszarem analizy i są oddalone od terenu inwestycji o około 80 i ponad 90 metrów. Nie stanowią one "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji. Dodatkowo wjazd na nie znajduje się zupełnie z innej drogi. Kolegium dokonało również analizy w sytuacji wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości 57m od granic terenu inwestycji. Granica obszaru analizowanego w kierunku południowym od terenu inwestycji obejmie około 2-3m terenu działek o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...]. Działki te są zabudowane budynkami mieszkalnymi, jednak wszystkie te budynki pozostają poza obszarem analizowanym. Kolegium zauważyło, że działki te tworzą zwarty kompleks zabudowy wzdłuż drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], są oddzielone od terenu inwestycji trzema bądź czterema innymi działkami ewidencyjnymi i trudno uznać, że znajdująca się na tych działkach zabudowa tworzy z oddaloną o około 60 metrów i niezabudowaną działką nr ewid. [...] wspólną jednostkę urbanistyczną. Stwierdziło więc, że nawet poszerzenie obszaru analizy przy uwzględnieniu długości całego boku działki nr ewid. [...], który przylega do działki drogowej na długości 19m nie doprowadzi do objęcia obszarem analizowanym zabudowań znajdujących się na południe od terenu inwestycji. SKO wyjaśniło też, że do wydania decyzji pozytywnej nie wystarczy znalezienie choćby jednej działki zabudowanej w granicach obszaru analizowanego, ale zabudowa ta musi pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa istniejąca musi z zabudową projektowaną tworzyć pewną urbanistyczną całość a nie prowadzić do powstawania rozproszonej zabudowy na obszarze nie objętym ustaleniami planu miejscowego. Kolegium stwierdziło zatem, że skoro w obszarze analizowanym nie ma ani jednego budynku mieszkalnego (ani żadnego innego) to organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO uznało je za niezasadne. Podkreśliło, że w rozpatrywanym przypadku zabudowa znajdująca się poza obszarem analizy nie tworzy urbanistycznej całości z terenem inwestycji, gdyż jest zgrupowana w znacznym oddaleniu od części działki objętej wnioskiem. Uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej doprowadziłoby do zapoczątkowania nowej zabudowy w obszarze do tej pory zabudowy pozbawionym. Poszerzenie obszaru, jak chce tego odwołująca, byłoby działaniem służącym do znalezienia zabudowy pozwalającej na uwzględnienie wniosku inwestora, co jest sprzeczne z ugruntowaną już w tym zakresie linią orzeczniczą sądów administracyjnych. K.L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję podkreślając rażące naruszenie interesu strony, w ten sposób, że stwierdzono niedopuszczalność wydania warunków zabudowy jedynie z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie organy obu instancji nie dopełniły obowiązku rzetelnego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącej decyzja nie spełnia podstawowych norm z zakresu prawa budowlanego, ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz z zakresu obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Skarżąca wskazała na naruszenie jej dóbr poprzez niezapewnienie/ograniczenie należnych jej praw wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 12.04.2022 r."). Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez brak dokonania dokładnych i wyczerpujących ustaleń w przedmiotowej sprawie i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony (inwestora) oraz dostatecznego uwzględnienia aktualnego zagospodarowania terenu i jego dotychczasowego przeznaczenia i pominięcie, że na działce nr ewid. [...], skarżąca może mieć urządzone siedlisko mieszkalne i gospodarcze, zwłaszcza, że grunt na którym planuje postawić dom mieszkalny wraz z budynkiem garażowym klasyfikuje się jako grunt klasy IVa - właściwej do przeznaczenia budowlanego, co zostało pominięte bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska w zaskarżonej decyzji, 2. obrazę przepisów Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., w zakresie ochrony prawa własności i prawa właściciela do korzystania z przedmiotu swej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, 3. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności w zakresie prawa właścicielskiego czy klasy gruntu na którym planowana jest budowa, 4. naruszenie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i zmniejszenie szerokości frontu działki poprzez odjęcie od 19m elewacji frontowej 5m, czyli szerokości służebności drogowej i przyjęcie (w wyniku tej różnicy), że wynik trzykrotności to 42 m - a więc zakres jaki należało przyjąć celem ustalenia szerokości elewacji frontowej i wyznaczenia obszaru analizowanego dla tej części działki nr ewid. [...] to 50 m. Organ błędnie uznał, że skoro część działki nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej (a dojazd na tę część na której planowana jest kolejna zabudowa ma się odbywać projektowanym dojazdem o szerokości około 5 m przez pozostałą część działki nr [...] od strony drogi publicznej) to właściwymi staje się wyznaczenie obszaru analizowanego o szerokości 50 m, z pominięciem zasady wyznaczonej w przepisie o stosowaniu zakreślania terenu badanego jako obszaru analizowanego poprzez określenie go jako obszar mieszczący się w granicach 50-200 m od nieruchomości inwestycyjnej, 5. obrazę przepisów postępowania - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. nr 64, poz. 1588 ze zm. - dalej: "rozporządzenie z 26.08.2003 r.") poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 pkt 1 ust. 1-5 oraz pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenie parametru średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego równym 19 m, bez żadnej tolerancji, co skutkowało ustaleniem go w przedziale równym 50 m, bez uwzględnienia tolerancji w wyznaczaniu obszaru analizowanego w wysokości 20% wskazującej, że gdyby ów wskaźnik był zastosowany, to zabudowane działki o nr ewid. [...], [...] (nieuwzględniona przez organy), [...], [...] zaliczyłyby się do obszaru analizowanego (nawet pomimo zawężonego obszaru analizowanego bo nie uwzględniającego trzykrotnej rzeczywistej wartości elewacji frontowej) z pominięciem, że interpretacja przepisu o odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, wiąże się z wyznaczeniem terenu o promieniu nie mniejszym niż 50 m oraz nie większej niż 200 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu - co skutkuje naruszeniem bo niezastosowaniem tej zasady. Brak uzasadnienia w decyzji takiego stosowania prawa, stanowi, że przyjęta wartość jest niezasadnie umniejszona i jest naruszeniem zasad postępowania w tym względzie, 6. obrazę przepisów postępowania - art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 72 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm. - dalej: "pgik") oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116 ze zm. - dalej: "rozporządzenie z 15.07.2004 r.") poprzez nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy i rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, nieuwzględniających budynków na działkach przyległych, które zostały oddane do użytkowania wcześniej, przed wnioskiem skarżącej o warunki zabudowy na nieruchomości nr ewid. [...], 7. obrazę przepisów postępowania w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób (uchylony § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. jest nadal aktualny, ponieważ jego dosłowne brzmienie i sposób postępowania można wywodzić z przepisów towarzyszących), 8. obrazę przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - § 4 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób, 9. obrazę prawa materialnego – art. 61 ust. 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 12, 13, 15 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 3a i 17 i art. 6 pkt 2, 3, 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie są wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 10. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. poprzez bezprawne dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w formie odmowy decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi złamanie przepisów prawa w tym zakresie; stanowi szczególnie o usiłowaniu ominięcia obowiązku pełnego i rzetelnego uzgadniania faktów w sprawie, 11. naruszenie, w związku z powyższym, zasad postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne i niepełne zastosowanie prawa materialnego i proceduralnego w stosunku do stanu faktycznego zachodzącego na gruncie, co spowodowało, że decyzje organów obu instancji są nieważne - zwłaszcza z uwagi na stan faktyczny zachodzący bezpośrednio na gruncie, a nieuwzględniony w wydanej decyzji, 12. naruszenie przepisów materialnoprawnych (bądź ich niezastosowanie) pozostających w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji oznacza możliwość skutecznego powoływania się strony na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, 13. błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego mające przełożenie na błędne wyznaczenie stref oddziaływania, skutkujące brakiem obiektywnych podstaw do twierdzenia, że przywołane w decyzji przepisy i normy prawne są jedynymi i słusznymi edyktami w kontekście przedmiotowej sprawy i jedynie na nich należy opierać jej rozstrzygnięcie - naruszenie właściwości rzeczowej, 14. naruszenie przepisów prawa skutkujące powstaniem wady procesowej – naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. skutkujące szczególnym naruszeniem § 2 tego przepisu oraz rażącym naruszeniem prawa poprzez utrudnienie stronie skuteczności odwołania z powodu braku załączników stanowiących integralną część zaskarżanej decyzji, która to wada ma istotny wpływ na wynik sprawy, 15. naruszenie praw i dóbr skarżącej poprzez nieuwzględnienie jej interesu prawnego i faktycznego, zwłaszcza nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, 16. naruszenie zasad właściwego postępowania administracyjnego (w tym przepisów k.p.a. poprzez brak rzetelnego ich stosowania. SKO nie podjęło próby zmierzającej do wyeliminowania zaistniałych w sprawie niezgodności (nie zarządziło ponownego jej rozpatrzenia), które to z kolei nie zostały (z punktu widzenia zasad logiki i współżycia społecznego) zastosowane przez organy orzekające w sprawie w kontekście działań zmierzających do wydania rzetelnej decyzji, 17. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej uwzględniającej interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a., zasady praworządności – art. 6 k.p.a. i innych przepisów, 18. naruszenie art. 7b k.p.a. w ten sposób, że ani Burmistrz ani Kolegium nie dołożyli żadnych starań dla prowadzenia niniejszego postępowania na zasadzie współdziałania z innymi organami administracyjnymi w niniejszej sprawie (brak analizy przed wydaną decyzją), a jedynie wykorzystali (w niewłaściwy sposób) znaczenie art. 8 k.p.a. poprzez wykorzystanie zaufania do władzy publicznej i utrwalonych a nie rzetelnych praktyk rozstrzygania spraw, 19. naruszenie innych elementów składowych decyzji administracyjnej poprzez błędne wykorzystanie i interpretację norm prawnych zawartych w k.p.a. w kontekście przedmiotowej sprawy, 20. naruszenie nowych zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i innych przepisów prawa, w tym prawa administracyjnego i innych ustaw i rozporządzeń stosowanych w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy (wskazanych w skardze), 21. naruszenie zasad naczelnych i ogólnych postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 87, art. 88 i art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP poprzez rażąco niewłaściwe zastosowanie, oczywiście wadliwą wykładnię i uznanie, że powyżej wskazane przepisy nie naruszają zasady równości wobec prawa, zasady proporcjonalności i zasady jawnego, sprawiedliwego i szybkiego postępowania zgodnie z literą prawa. Wobec powyższych zarzutów skarżąca zwróciła się o zmianę decyzji SKO i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i wydanie warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organom niższej instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyżej opisane zarzuty i zakwestionowała stanowisko organu o braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazała, że Kolegium nie zbadało m.in. prawidłowości bądź nieprawidłowości wyznaczonego terenu analizowanego stanowiącego trzykrotną szerokość elewacji frontowej umożliwiającą właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Nie wzięło pod uwagę klasy ziemi na której skarżąca chce postawić dom mieszkalny wraz z garażem. W jej ocenie wydana decyzja Kolegium rażąco narusza prawo, co stanowić winno podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2025 r. skarżąca nie zgodziła się z argumentacją i stanowiskiem Kolegium wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Siostra skarżącej, występująca na rozprawie w charakterze pełnomocnika, podniosła, że dostała działkę od dziadka, a następnie przekazała ją siostrze. Po podziale działki obie miały się na niej wybudować. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną. Aktualnie mieszka w bloku na drugim piętrze i stanowi to dla niej znaczne utrudnienie. Zdziwiło je, że w trakcie toczącego się postępowania, zadzwonił do nich mężczyzna, który zaproponował kupno działki, naciskając na zawarcie umowy. Jak się później okazało w środowisku, był to developer. Z rozmowy telefonicznej z urzędem dowiedziały się, że uzyskał warunki zabudowy na olbrzymią inwestycję w pobliżu ich działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości I. w gminie [...] oznaczonej lit. A, B, C, D. Według wniosku budynek mieszkalny ma mieć powierzchnię od 120 do 400 m, szerokość elewacji od 7,5 do 10 m, wysokość od 6 do 11, co najwyżej dwie kondygnacje, dach o nachyleniu od 25 do 45 º. Garaż z kolei ma mieć powierzchnię od 40 do 90 m, szerokość od 6 do 10 m, wysokość od 3,5 do 6 m, jedną kondygnację, kąt nachylenia dachu ma wynosić 45 º. W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej tj. działki drogowej nr [...], grunt, na którym ma powstać nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest zaklasyfikowany jako grunt klasy R IVa. Gestorzy sieci energetycznej, wodociągowej i sanitarnej złożyli zapewnienie o dostępie na określonych warunkach. Projekt decyzji został poddany procedurze uzgodnieniowej z pozytywnym skutkiem. Podstawą odmowy wydania decyzji jest niespełnienie przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Organy zgodnie uznały, że na obszarze analizowanym nie znajduje się żadna zabudowa pozwalająca ustalić zasady kontynuacji funkcji. Obszar analizy został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki, z której odbywa się wjazd – 5 m, przy zachowaniu wielkości minimalnej jaką przewidują przepisy tj. 50 m. Przepis, który statuuje pojęcie obszaru analizy i sposób jego wyznaczenia znajduje się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 i art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej: W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Poza tym, że ustawodawca wskazuje jaki rozmiar ma mieć obszar analizowany to nie określa jak technicznie ma zostać wyznaczony. Wiadomo, że ma zostać wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej nie oznacza, że działka, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, ma znajdować się "mierniczo" w idealnym środku tego obszaru. Innymi słowy, nie chodzi w komentowanym przepisie o wyznaczanie obszaru analizowanego na "zasadzie cyrkla". Językowo "wokół" oznacza, że coś znajduje się ze wszystkich stron, dane miejsce znajduje się w centrum (Słownik języka polskiego, t. 6, PWN, Warszawa 2007). Również należy mieć na względzie powiązaną z pojęciem obszaru analizowanego konstrukcję normodawczą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie komentowanej ustawy wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji (wyrok NSA z 19.01.2010 r., II OSK 101/09, LEX nr 597094). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, LEX nr 488467, uznał, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa, brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny. To, czy organ przyjmie linię prostą, linię łamaną, czy też linię po okręgu, będzie przede wszystkim zależało od specyfiki danego terenu. Także problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Nie sposób zastosować tu jakiejś generalnej zasady przy ustalaniu obszaru analizowanego poza wymienionymi w komentowanym rozporządzeniu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać, np. w przypadku dużych działek (wyrok NSA z 8.08.2008 r., II OSK 919/07, LEX nr 488144). Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien ustalić, jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. W przypadku dokonania ustaleń, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i współistnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, celowe i zasadne może okazać się powiększenie obszaru analizowanego zgodnie z postulatami inwestora. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego inwestorowi prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę (wyrok WSA w Gdańsku z 17.04.2013 r., II SA/Gd 3/13, LEX nr 1368727). Analizując przedstawioną argumentację dotyczącą wyznaczania obszaru analizowanego na tle ustaleń jakich dokonano w sprawie, Sąd ma wątpliwości co do ich prawidłowości. Z dołączonego do akt załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w obszarze analizowanym. Obszar ten ma kształt elipsy, na co, jak była o tym mowa wyżej pozwalają przepisy. Wyznaczony obszar analizy sięga granicy z działkami [...] i [...], obejmując ich fragment. Organ odnosząc się do tak wyznaczonego obszaru analizy stwierdził, że skoro budynki znajdujące się na działkach objętych obszarem analizy ( [...] i [...]) są poza tym obszarem to prawidłowo nie zostały wzięte pod uwagę. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe, analiza mapy skłania do wniosków przeciwnych. Zabudowa w najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej nie należy do obszaru zwartej zabudowy, a raczej jest to zabudowa rozproszona. Z mapy wynika, że z tej samej drogi w odległości 50 m znajdują się działki w zabudowie mieszkaniowej, właśnie działki [...] i [...] i brak jest uzasadnionych powodów, dla których nie można byłoby do tej zabudowy nawiązać. Już samo objęcie tych działek obszarem analizy powinno skłonić do takiego stanowiska. To, że zabudowania znalazły się poza wyznaczoną elipsą nie tłumaczy stanowiska o braku nawiązania do zabudowy znajdującej się na tych działkach. Jak wyżej obszernie wyjaśniono odległość 50 m stanowi minimum ustawowe, a nie obligatoryjne. Jak wynika z przytoczonych na wstępie stanowisk sądów, w sytuacji gdy dla oceny zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji zabudowy okaże się, że uzasadnione będzie poszerzenie tego obszaru to należy taką możliwość rozważyć. Nie jest to stanowisko in genere i w każdym przypadku należy uwzględnić okoliczności sprawy. Nie można jak także była o tym mowa wcześniej rozszerzać obszaru analizy tylko po to by nawiązać do zabudowy podobnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie niebezpieczeństwo nie istnieje. W sąsiedztwie znajduje się zabudowa rozproszona, oddalona od siebie i nie wskazano jednocześnie przyczyn, które wskazywałyby na potrzebę ograniczenia zabudowy dla najbliższego terenu. Z mapy wynika, że działki przeznaczone pod taki sam rodzaj zabudowy znajdują się w odległości 50 m a więc w minimalnej odległości którą ustawodawca uznał za wystarczającą dla ustalenia zasady kontynuacji. W ocenie Sądu jeżeli w minimalnych granicach obszaru analizy znajduje się działka o zabudowie podobnej do planowanej to nie można odmówić ustalania zasady dobrego sąsiedztwa tylko z tego powodu, że zabudowania na tych działkach znajdują się w odległości większej niż 50 m. Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę część, która jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.". Tym bardziej, że w niniejszej sprawie takie wyznaczenie obszaru analizowanego jest uzasadnione okolicznościami sprawy i specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Stanowisko to jest dodatkowo uzasadnia treść powołanego przez organy przepisu art. 61 ust 5a u.p.z.p. według stanu sprzed 23 września 2023 r. Pomimo tego, że Organy słusznie powołały tą treść przepisu, to jednak ustalenia zmierzają w kierunku nowego brzmienia przepisu, zgodnie z którym obszar analizy wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. W niniejszej sprawie urbanista, a za nim organy po odmierzeniu odległości równej 50 m, całkowicie odcięły się od analizy obszaru znajdującego się poza nim, pomimo tego, że dotyczył on części działek objętych tym obszarem. Końcowo podkreślić należy, że w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2550/23). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że materiał dowodowy, w tym przeprowadzona analiza urbanistyczna, zawarte w niej wnioski nie jest wystarczający do wydania decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem Organu I instancji będzie ponowne zlecenie przeprowadzenia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem zaprezentowanej przez Sąd wykładni. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję Organu I instancji działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.