II SA/Rz 490/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [....] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. O. kwotę 1014 zł /słownie: tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] lutego 2017r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek Z.B. decyzją z dnia [...]grudnia 2016 roku, nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa warsztatu samochodowego z częścią usługowo - handlowo - biurową wraz z infrastrukturą techniczną tj. miejsca postojowe, dojścia, dojazdy oraz budowy (przebudowy) zjazdów publicznych" na działce nr ew. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym R.. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. O. kwestionując poprawność wydanego przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności praw małoletniego J.M. (następcy prawnego zmarłego J. M.). Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") i związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymując w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji wyjaśniło, że zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa iv art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyżej wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy urbanistycznej – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ocenie Kolegium w ramach ustalenia wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działek granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Odnosząc się do podniesionego w treści odwołania zarzutu braku zapewnienia udziału przedstawiciela ustawowego strony tj. małoletniego J. M.(następcy prawnego zmarłego J. M.) w toczącym się postępowaniu Kolegium uznając ten zarzut za chybiony wyjaśniło, że przedstawiciel ustawowy małoletniego J. M.- T. M. jest również stroną toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. Prowadzi to do wniosku, iż spełniony został warunek określony w dyspozycji art. 30 § 2 k.p.a. zgodnie z którym "osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli." Prawo strony, w tym małoletniego J. M.do udziału w toczącym się postępowaniu zostało zapewnione, a strona miała realną możliwość czynnego udziału w jego toku. W konsekwencji Kolegium uznało odwołanie G. O. za nieuzasadnione. G. O.w reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję zarzucił jej: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego a to w szczególności art. 61 ust. 1-5, art. 53 ust. 3 u.p.z.p." oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 2) Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 7, 77, 107 ust. 3 k.p.a. w szczególności poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak wnikliwego, prawidłowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie w szczególności analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, braki uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji; 3) Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czym została naruszona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu decyzji Burmistrza [...] utrzymanej w mocy przez Kolegium nie można w szczególności odnaleźć wyjaśnienia dlaczego organ wyznaczył dla inwestycji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - do 38 procent w stosunku do powierzchni terenu inwestycji objętej wnioskiem (rozstrzygnięcie w pkt.2 lit. a tiret 2 decyzji), dlaczego na działce należy pozostawić min. 20 procent powierzchni terenu inwestycji jako biologicznie czynnej, zagospodarowanej komponowaną zielenią urządzoną (rozstrzygnięcie w pkt.2 lit. a tiret 3 decyzji), skoro we wcześniejszych uchylanych decyzjach wynosiła ona 30. Ponadto próżno szukać w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia sposobu wyznaczenia przez organ granic obszaru analizowanego, co stanowi to kolejną wadę uzasadnienia przedmiotowej decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu określoną w art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie. Burmistrz [...] zawiadomił strony, że toczy się postępowanie (od [...] listopada 2016r.), a sprawa zostanie załatwiona do końca listopada. Tymczasem w dopiero w dniu [...] listopada 2016r. organ I instancji zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w terminie kolejnych 7 dni, a decyzja została wydana dopiero [...] grudnia 2016r. Nadto organ I instancji niesłusznie nie uwzględnił zarzutu zawartego przez pełnomocnika skarżącego w odwołaniu, a polegającego na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12, art. 28, art. 30 § 1 i § 2 k.p.a. w z art. 10 § 1 i art. 11 k.c. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, a polegające na braku ustalenia przez organ I instancji, czy którakolwiek z osób będących następcami prawnymi po zmarłym J. M., a więc z osób będących aktualnie stroną niniejszego postępowania, posiada pełną zdolność do czynności prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia praw małoletniego uczestnika rozumianych jako zdolność podmiotu postępowania do samodzielnego podejmowania czynności procesowych W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana wg stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania lecz jest upoważniony do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 p 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "budowa warsztatu samochodowego z częścią usługowo – handlowo – biurową wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]w R.. Skarżący złożyli wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2013 r. Kilkakrotnie organ I instancji wydawał rozstrzygnięcia uchylane następnie przez organy odwoławcze. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem bowiem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o warunki zabudowy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 122/10, WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech urbanistycznych i architektonicznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to aby analiza urbanistyczna uzasadniała takie rozstrzygnięcie, poparte oceną ładu przestrzennego. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. W sprawie objętej skargą autor analizy urbanistycznej wskazał, że na wymienionych działkach znajduje się zabudowa mieszkaniowa z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz zabudowa usługowa a to pozwala na określenie parametrów wnioskowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu taka ocena obszaru analizowanego jest zbyt ogólnikowa. Tak ogólnie poczynione ustalenia nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki dla przyjęcia, iż zachowany zostanie ład przestrzenny. Jak wynika z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Z załączonej do decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej nie wynika w jaki sposób określono obszar analizowany, a ogólnikowe jego określenie w punkcie 2, "iż jest to obszar wydłużony i przyjął formę prostokąta" jest zbyt ogólnikowe i nie spełnia wymogów z § 3 rozporządzenia. Z treści § 4 rozporządzenia wynika obowiązek ustalenia linii zabudowy będącej przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W części graficznej decyzji oznaczona jest linia rozgraniczająca teren inwestycji oznaczona ABCD, oraz linia zabudowy nieprzekraczalna. Ustawodawca nie przewiduje takich określeń, więc ich użycie narusza cytowany przepis rozporządzenia. W decyzji określono tą linię jako 16m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] i 38m od drogi krajowej nr [...]. Brak jest oceny o zgodności z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Użycie pojęcia "nieprzekraczalna nowa linia zabudowy dla budynków usługowych" nie znajduje podstawy prawnej. Prawidłowo sporządzona decyzja o warunkach zabudowy musi określać wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego tak określonego wskaźnika dla obszaru analizowanego oraz szerokość elewacji frontowej. W analizie urbanistycznej ustala się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym, mieści się w przedziale 12% do 47 %, natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na 33 %. Organ ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla terenu inwestycji objętej wnioskiem "do 38 % z możliwością zwiększenia o 5 % w stosunku do wskaźnika średniego, który określono na 33 %, co daje 38 %. Takie określenie jest sprzeczne ze sobą, skoro określa się "do 38 %" z możliwością zwiększenia o 5 % w stosunku do 33 % co daje 38 %, więc ten wskaźnik nie spełnia wymogów rozporządzenia, brak również uzasadnienia zwiększenia w analizie. Organ podaje szerokość elewacji frontowych dla wymienionych tam budynków wskazując, że mieści się ona w przedziale 6 m – 19 m, lecz zgodnie z przepisami ma to być średnia szerokość elewacji frontowych dla obszaru analizy. Takiego wyliczenia brak. Wyszczególnienie szerokości kilkunastu budynków nie oznacza, że są to wszystkie znajdujące się na tym terenie. W obu tych przypadkach określenie tych parametrów powinno być konkretne i doprecyzowane, wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając (patrz: wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/WA 946/04, WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 252/11). Nie jest wykluczona pewna elastyczność w określeniu tych parametrów polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Brak określenia wielkości minimalnych może powodować również zaburzenie ładu przestrzennego. Z przytoczonych przepisów rozporządzenia w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wynika możliwość określenia wyłącznie wskaźników maksymalnych. W obu przypadkach dopuszcza się określenie tych parametrów w odmienny sposób, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Przepisy rozporządzenia regulują również konieczność określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W poddanej ocenie analizie organ określa ten parametr dla poszczególnych budynków stwierdzając, iż wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok, a średnia wysokość wynosi "około 6m". Dalej wyznacza dla planowanej inwestycji 6 m z dopuszczeniem do 7,5 m. Tak określone parametry są mało precyzyjne. Ustawodawca dopuszcza ich odmienne określenie lecz zasadność tego musi wynikać z analizy urbanistycznej. Decyzja o warunkach zabudowy ustala parametry dla budowy warsztatu samochodowego z częścią usługowo – handlowo – biurową, przy czym sklep o powierzchni sprzedaży do 50 m2. Wszystkie określenia są mało precyzyjne, wręcz niedookreślone, co daje duże prawdopodobieństwo swobodnego podejmowania decyzji przez inwestora, nie wykluczając również efektu w postaci naruszenia ładu przestrzennego. Te naruszenia prawa materialnego mają wpływ na wynik postępowania. Poza tym decyzja organu I instancji w ogóle nie zawiera uzasadnienia rozstrzygnięcia. Przedstawia jedynie przebieg postępowania oraz wymienia organy uzgadniające. Decyzja organu odwoławczego również nie zawiera prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Z piętnastu zdań uzasadnienia (w górnej części str. 3) wynika, że organ odwoławczy ocenił bardzo pobieżnie decyzję organu I instancji. Brak jakichkolwiek śladów, iż ponownie prowadząc postępowania odwoławcze poddano analizie przyjęte w decyzji kontrolowanej parametry, czy że ponownie oceniono ich prawidłowość. Uzasadnienie rozstrzygnięcia sprowadza się do wyrażenia własnego stanowiska w przedmiocie braku właściwej reprezentacji małoletniego, bo do tego sprowadzały się również zarzuty odwołania, podobnie jak i zarzuty skargi. Z rozdzielnika wynika, że decyzja organu I instancji została skierowana bezpośrednio do małoletniego J. M., natomiast decyzja organu odwoławczego była prawidłowo adresowana do jego matki będącej przedstawicielem ustawowym. W postępowaniu przed organem I instancji brała udział jego matka T. M. w charakterze strony, więc to naruszenie procesowe nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien uwzględnić fakt, iż sprawa toczy się od 2013 r. W tym czasie czterokrotnie wydawane były decyzje kasacyjne przez organ odwoławczy. Takie procedowanie nie spełnia wymogów w zakresie szybkości postępowania jak i zachowania terminów załatwiania spraw, oraz nie budzi zaufania strony do organów państwa. Organ prowadząc je ponownie powinien we właściwy sposób określić obszar analizowany a następnie określić parametry inwestycji zgodnie z wymogami rozporządzenia, uwzględniając również fakt, iż dopuszczalne są odstępstwa od ich określenia, lecz to musi wynikać z uzasadnienia analizy. Kierując się wyłącznie koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) w zw. z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.