II SA/Rz 490/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2025 r. nr SKO.4111/503/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty 31 lipca 2023 r., tj. końcowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 5 lutego 2025 r. nr SKO.4111/503/2024, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 17 kwietnia 2023 r. AL (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - JK. Decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności JK nie wynika, aby niepełnosprawność u ojca skarżącej powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.) - dalej: "u.ś.r.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 5 lutego 2025 r. nr SKO.4111/503/2024: uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Wójta; 2. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad ojcem na okres od 1 kwietnia 2023 do 31 lipca 2023 r. Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek i dlatego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. W konsekwencji stwierdzić należało, że w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 2023 r. skarżąca spełnia przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2024 r. Kolegium wskazało, że żona niepełnosprawnego - EK do 31 lipca 2023 r. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem od 1 sierpnia 2023 względem skarżącej zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Okoliczność ta oraz data złożenia wniosku determinują okres, na który skarżącej przyznano świadczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AL wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że żona JK, z uwagi na stan zdrowia, obiektywnie nie jest w stanie opiekować się swoim mężem. EK zwróciła się do Powiatowego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności, niemniej sprawa jest w toku. W ocenie skarżącej brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że względem skarżącej zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyżej wskazanych, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Na wstępie kilka uwag należy odnieść do samej treści skargi. Skarżąca kwestionuje reformatoryjną decyzję, Kolegium która jest korzystna dla skarżącej ze względu na okoliczność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem. Rzeczywistą istotę skargi można dopiero ustalić na podstawie pisma procesowego skarżącej z 20 marca 2025r. skierowanego do Kolegium i dołączonej nieuwierzytelnionej kserokopii wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2G25r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] września 2023r. nr [...], w ten sposób, że zaliczono EK do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe i wskazano na konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedkładając powyższy wyrok Skarżąca domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieograniczony, gdyż jak wskazała opieka nad ojcem jest wykonywana stale i należycie, co potwierdziły organy orzekające. Postępowanie niniejsze zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 17 kwietnia 2023 r., a decyzję organ I instancji wydał dopiero [...] października 2024r., czyli prawie po upływie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W aktach administracyjny organu I instancji znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2024r.sygn. akt [...], którym zmieniono decyzję ZUS oddział w [...] z dnia [...] listopada 2023r. nr [...] i przyznano EK prawo do świadczenia uzupełniającego od dnia 09.06.2023 r. na trwale. Wyrok ten został dołączony do akt sprawy 9 października 2024r. i w tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to zostało wprowadzone ustawą z dnia 31 lipca 2019r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2024r., poz. 1649 ze zm.). Dodać należy, że przyznanie świadczenia uzupełniającego nie miało żadnego wpływu na prowadzenie postępowania w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu za okres od 17 kwietnia 2023r. do 9 października 2024r nie znajduje żadnego usprawiedliwienia procesowego. W dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023r. poz. 1429 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.ś.w. Przyznanie prawa do świadczenia wspierającego wyklucza wypłacanie za te same okresy świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 5 lutego 2025r. nr SKO.4111/503/2024 uchyliło decyzję organu I instancji w całości przyznało skarżącej AL świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem JK, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 1 kwietnia 2023r. do 31 lipca 2023r. w kwocie 2 458,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że znaczny stopień niepełnosprawności JK został przyznany od dnia 30 kwietnia 2021 r. do 31 stycznia 2027r. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] czerwca 2021 r. Z treści ww. orzeczenia wynika, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydaje się na stałe. Błędnie więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że orzeczenie zostało wydane z określeniem terminu do 31 stycznia 2021 r. Warunkiem przyznania skarżącej prawa do świadczenia prawa pielęgnacyjnego na jednego z rodziców jest posiadanie przez współmałżonka znacznego stopniem niepełnosprawności. Stanowi o tym, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. ustawy z dnia 28 listopada 20Q3r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025r., poz. 1208; dalej u.ś.r.), że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt administracyjnych wynika, że EK legitymowała się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2020r. o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2023r., która to niezdolność jest równoznaczna ze znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e. u.ś.r.). Słusznie Kolegium przyjęło, że na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym miejscu należy odwołać się również do przepisu intertemporalnego zawartego w art. 63 ust. 3 u.ś.w. stanowiącym, że osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Niewątpliwie Kolegium na etapie postępowania odwoławczego nie dysponowało wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2025r., na mocy którego EK współmałżonka JK została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Warunkiem zachowania ciągłości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, kiedy został złożony wniosek do właściwego organu o zachowanie ciągłości stopnia niepełnosprawności dla EK. Na podstawie poprzedniego orzeczenia, które obowiązywało do 31 lipca 2023r., co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także daty orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] to jest [...] września 2023r., można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że trzymiesięczny termin na złożenie wniosku został zachowany. Nie mniej jednak stan faktyczny sprawy musi być jednoznacznie wyjaśniony i to w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie obowiązkiem Kolegium stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Powyższe nie przekracza granic dodatkowego postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 136 § 1 k.p.a. II SA/Rz 490/25 W dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżonej decyzji o czasowym przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym ojcem w stopniu znacznym na stałe, obowiązywał art. 24 ust. 4 u.ś.r., którego treść pomimo nowelizacji nie uległa zmianie. Zgodnie z tym przepisem: "Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia." Brzmienie tego przepisu i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż czas na jaki ma być przyznane świadczenie pielęgnacyjne wynika z okresu, na jaki orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków, które uprawniałyby organy do reglamentacji, czyli zmiany okresu świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego na inny okres niż wynika to z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w przypadku małżonków, gdy obydwoje legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności nie wprowadził warunku, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi, który ma orzeczony znaczny stopień na niepełnosprawności na stałe uzależnić od czasowego okresu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka. Takie powiązanie czasowe nie wynika też żart. 17 u.ś.r., chociaż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim uwarunkowane jest posiadaniem stopnia niepełnosprawności w stopniu znacznym przez obydwoje współmałżonków (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2024 r., II SA/Rz 863/24 - dostępny w cbosa). W kontekście powyższego pogląd, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie powinno być ustalane na czas nieokreślony, w sytuacji gdy orzeczenie dla współmałżonka osoby wymagającej opieki zostało wydane na czas określony nie znajduje podstawy prawnej w powołanych przepisach (por. wyroki: NSA z 29 marca 2023 r., I OSK1798, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2025r. sygn.. akt II SA/Rz 1287/24 dostępny w cbosa). Zgodnie żart. 17 ust. 5 pkt 2 iit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec jednoznacznego brzmienia ww. przepisu, w przypadku gdy świadczenie pielęgnacyjne przyznawane było z tytułu sprawowania opieki nad osobą, której współmałżonek legitymował się terminowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (nawet jeśli osoba, nad którą opieka była sprawowana była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe) koniecznym było przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres, którego datę końcową determinował nie termin ważności orzeczenia podopiecznego lecz jego małżonka. W takim przypadku, jeśli opiekun chciał utrzymać prawo do świadczenia na dalszy okres, konieczne było uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla współmałżonka osoby niepełnosprawnej. Niezasadnym byłoby zatem różnicowanie sytuacji takich osób, skoro sytuacje te są identyczne, a jedynie wynikają z odmiennych podstaw prawnych (w przypadku upływu okresu ważności orzeczenia podopiecznego utrata prawa do świadczenia wynika z art. 24 u.ś.r. a w przypadku współmałżonka - faktu spełnienia się przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Na podstawie art. 24 u.ś.r., organy są obowiązane do określenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na czas określony lub na stałe. W tym zakresie można stwierdzić, że organy nie mogą tych okresów determinować innymi kryteriami niż określonych w ustawie. Ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Powyższa zasada sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 416/25 z 2.07.2025 dostępny cbosa). . Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zaskarżoną decyzją na czas określony nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wynikające z art 17 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stałe z tytułu sprawowania opieki nad ojcem niepełnosprawnym w stopniu znacznym na czas nieokreślony. Przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. odnosi się do osób, które miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas określony, zgodnie z orzeczeniem o czasowym ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności. Zatem art. 24 ust. 4 u.ś.r. pozostaje w przedmiotowej synergii z art. 63 ust. 3 u.ś.w. bowiem zabezpieczają sytuację osób z orzeczeniem o czasowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas pomiędzy utratą mocy obowiązującej przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym dla osób pełnoletnich umożliwiając jego kontynuację przy spełnieniu wskazanych uwarunkowań, a wprowadzoną nową regulacją od 1 stycznia 2024 r. o świadczeniu wspierającym. Z brzmienia art. 63 ust. 3 u.ś.w. stawy oraz uzasadnienia do projektu ustawy jednoznacznie wynika, że celem wprowadzenia tych uregulowań była ochrona praw nabytych opiekunów osób niepełnosprawnych, które przed lub po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym posiadały lub nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Sąd zwraca też uwagę na regułę ścisłej interpretacji przepisów intertemporalnych, co oznacza, że nie powinny być stosowane do innych stanów faktycznych niż wprost określonych w tych przepisach. Ponadto, z uwagi na upływ czasu należy sprawdzić, czy JK nie wystąpił o przyznanie świadczenia wpierającego, gdyż okoliczność ta ma znaczenie dla ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty końcowej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. ----------------------- 2 II SA/Rz 490/25 1