II SA/Rz 491/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia krzewów bez wymaganego zezwolenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi DR jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.] w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów, którą wydano w następującym stanie sprawy; W piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. ZR, współwłaścicielka działki nr ewid. 229/2, obr. [.], powiadomiła Wójta Gminy [.] o nielegalnym wycięciu z tej nieruchomości drzew. Na tej podstawie wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone po raz pierwsze decyzją Wójta z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.], którą nałożono na DR administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 391,09 zł za nielegalną wycinkę drzew, odraczając termin płatności na okres 3 lat pod warunkiem zachowania żywotności krzewów. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona na przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] lutego 2014 r. nr [.]. W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], wymierzył DR administracyjną karę pieniężną w wysokości 16 486,14 zł za nielegalne usunięcie krzewów i odroczył termin płatności na okres 3 lat pod warunkiem zachowania żywotności krzewów. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek skargi DR wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr II SA/Rz 1536/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie ostatnio wydane w sprawie decyzje stwierdzając zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowił przy tym o odroczeniu ich mocy obowiązującej na 18 miesięcy. Powołane przepisy stanowiły zaś podstawę prawną kontrolowanych decyzji. W aktualnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [.] stycznia 2016 r. nr OS. [.], Wójt Gminy [.] wymierzył DR na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody karę pieniężną w kwocie 11 122,76 zł za wycięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia przyjmując, że krzewy usunięto z powierzchni 22 m2, a stawka opłaty, którą należało podwoić stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynosiła 252,70 zł za 1 m2. Ustalono, że wycięte rośliny były krzewami – mieszaniec międzygatunkowy wierzby z wyraźną przewagą wierzby szarej. Obecnie obowiązujące przepisy, przewidujące niższą karę, niż poprzednio obowiązujące, a zatem były względniejsze dla strony. W odwołaniu DR zarzuciła, że stan faktyczny sprawy w dalszym ciągu nie został należycie wyjaśniony, a czynności dowodowych dokonano niezgodnie z przepisami. Krzewy, które wycięła, miały miej niż 10 lat. Zarzuciła, że w postępowaniu brały udział osoby niebędące stronami, które doniosły na nią do Urzędu Gminy i domagały się jej ukarania. Samo zaś postępowanie prowadzono w sposób przewlekły, co odbiło się na jej interesie finansowym, ponieważ od 2012 r. działka jest wyłączona z użytkowania i nie pobiera do niej dopłat. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, znowelizowano ustawę o ochronie przyrody. Ustawa nowelizująca z dnia 25 czerwca 2015 r. w art. 53 zawierała przepisy przejściowe znajdujące zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o ochronie przyrody będących w toku. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Wójta podano, że wymierzana kara jest względniejsza od tej, którą wymierzono by na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, to jednak nie wskazał, jaka byłaby to kara. Nie można było jednak poprzestać tylko na ocenie samej wartości kary, lecz należało także mieć na uwadze inne instytucje z nią związane, jak możliwość odroczenia terminu płatności albo jej zmniejszenia. Strona bowiem usunęła krzewy, a więc w świetle znowelizowanych przepisów nie może liczyć na odroczenie terminu płatności kary, co miałoby natomiast miejsce w poprzednim stanie prawnym. Zwrócono ponadto uwagę, że wycięte krzewy zachowały jednak żywotność. Dlatego wyjaśnić należy, czy DR dokonała ich usunięcia, czy dopuściła się tylko ich zniszczenia. To bowiem, w świetle obecnego brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, umożliwiałoby odroczenie terminu płatności wymierzonej kary na 5 lat. W skardze DR zarzuciła naruszenie przez organ: 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania, pominięcie argumentów i niedoniesienie się do nich, 2) art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 3) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w sposób sprzeczny z prawem, 4) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności wskutek zmiany poglądów wyrażanych w decyzjach Kolegium w niniejszej sprawie, 5) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, 6) art. 75 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie jej żądań i wniosków. W ocenie skarżącej materiał dowodowy zgromadzono w sposób sprzeczny z prawem i nie pozwala on na ustalenie rzeczywistego stanu sprawy. Nie dokonano niezbędnych pomiarów pniaków, co pozwoliłoby na ocenę wieku krzewów, które nie miały w jej ocenie więcej niż 10 lat w czasie ich wycinania. Czas trwania postępowania naraża ją na straty majątkowe, ponieważ nie może użytkować gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżąca domaga się poddania kontroli całego postępowania w sprawie wycinki krzewów, jego umorzenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy [.] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia z działek nr 229/2 i 230/2 położonych w miejscowości [.] w wysokości 11 122,76 zł. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzję, w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny dla do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego przepisu dla wydania decyzji kasacyjnej wymagane jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a., jednak nie wszystkie, a zasadnicze przyczyny dla prawidłowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji zostały wyartykułowane. Sąd zgadza się, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ pierwszej instancji w zakresie zastosowania przepisów o karze, a nadto przekonująco wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co ostatecznie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jednakże zasadniczą kwestia dla kasacyjnego orzekania w niniejszej sprawie jest wiek wyciętych krzewów, co ma istotne znaczenie dla określenia istnienia zakresu deliktu administracyjnego. Dla organu odwoławczego w niniejszej sprawie dla zmiany okoliczności sprawy ma fakt, że wycięte krzewy zachowały żywotność, a zatem powstała uzasadniona wątpliwość mająca istotny wpływ na wynik sprawy, bo w sytuacji, gdy krzewy te odrastają, to wymierzenie kary za wycięcie krzewów zasadnie zostało uznane za naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Zauważyć trzeba, iż z art. 7 k.p.a. wynika podstawowa dla postępowania administracyjnego zasada prawdy materialnej oraz dokładności i szczegółowości dokonywanych przez organy administracji ustaleń faktycznych. Sens i istota wskazanej regulacji sprowadza się do zobowiązania organu administracji do wyczerpującego i zgodnego z obiektywną rzeczywistością ustalania wszelkich, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją i uszczegółowieniem tej zasady jest dyrektywa wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, zakres podlegających ustaleniu w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych, wyznaczany jest każdorazowo treścią znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa uregulowane są w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1561). Ten akt prawny, z dniem 28 sierpnia 2015 r., został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) zwany dalej nowelą. Przepis art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Podkreślić zatem należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną wyżej nowelizacją, w art. 83 ust 6 pkt 4 stanowił, że przepisów ust. 1 i 2 (o uzyskaniu zezwolenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na str. 4 podano, że w dniu 15 maja 2014 r. Wójt Gminy [.] wydał postanowienie o powołaniu biegłego w przedmiotowej sprawie oraz sporządzeniu opinii dendrologicznej. W dniu 15 maja 2014 r. Wójt Gminy [.] powiadomił skarżącą i biegłego - JG o przeprowadzeniu dowodu z oględzin biegłego drzew wyciętych na działkach nr 229/2 i 230/2 w miejscowości [.]. W dniu 22 maja 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w czasie której został przeprowadzony dowód z opinii rzeczoznawcy w dziedzinie dendrologii. Biegły w opinii przekazanej do urzędu w dniu 26 maja 2014 r. stwierdził, że szacunkowy wiek poszczególnych roślin wynosi 8-10 lat, określił ich formę, jako krzewy oraz gatunek mieszance gatunkowe wierzby, oszacował powierzchnię zajętą przez krzewy, jak również zaprezentował dokumentację fotograficzną oraz usytuowanie na mapie. Organ pierwszej instancji powziął wątpliwości, co do rzetelności opinii, gdyż biegły tylko, co do części ze wszystkich 118 wyciętych roślin określił ich wiek i nie wskazał metodyki analizy wieku i gatunku wyciętych krzewów. Organ uznał, że opinia została sporządzona pobieżnie, bez głębszej analizy i nie jest obiektywna. W dniu 24 lipca 2014 r. wpłynęło uzupełnienie opinii biegłego, w którym biegły sprecyzował wiek wyciętych roślin, podał sposób określenia wieku krzewów, sposób określenia zajmowanej powierzchni oraz stwierdził, że jeden z wyciętych "organizmów roślinnych" tj. kępa nr 6 wycięty został w wieku 12 lat. Z załączonej mapy wynika, że kępa ta zlokalizowana jest na działce nr 229/2. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że w 99% przypadków wiek wyciętych krzewów nie był wyższy niż 10 lat. Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy tylko 1 przypadku w kępie nr 6 na działce nr 229, gdyż wycięty krzew liczył 12 lat i skarżąca winna była uzyskać zezwolenie na jego wycięcie. Zatem stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ pierwszej instancji został ustalony jeszcze na dzień 24 lipca 2014 r., czyli przed nowelizacja art. 83 o ochronie przyrody co nastąpiło od 15 kwietnia 2016 r. Jak to zostało już wyżej przedstawione art. 83 ust. 6 pkt 4 w brzmieniu przed nowelizacją wyłączał obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, gdy ich wiek nie przekracza 10 lat. Skoro na wycięcie krzewów w wieku do 10 lat nie potrzeba zezwolenia, to oznacza, że nie wymierza się kary. W aktualnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody art. 83f w ust. 1 pkt 1 stanowi, że przepisów art. 83 (o obowiązku uzyskania zezwolenia) nie stosuje się do krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Zatem i w dacie, gdy skarżąca wycięła krzewy (sierpień 2012 r.) oraz aktualnie wycięcie krzewów do 10 lat wyłączone było i jest od obowiązku uzyskania zezwolenia, a skoro tak to wycięcie takich krzewów nie podlega administracyjnej karze pieniężnej, a to powoduje, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Aktualnie podstawą prawną orzekania będzie stanowił art. 83 f ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody Kwestia ta nie została zauważona przez organy obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu ograny orzekające będą związane przedstawioną oceną prawną. Sąd mając na względzie okres prowadzenia sprawy przez organy administracji był zobowiązany do wypowiedzenia siew tym zakresie, gdyż pozostaje w ścisłym związku z podstawą obliczania kary za wycięcie krzewów. Jako naruszenie przepisów procesowych organ odwoławczy wskazał na treść art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy, które przepisy w zakresie wymierzenia kary są względniejsze. Kwestia ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale w ocenie Sądu kara względniejsza nie sprowadza się wyłącznie do jej wysokości, ale obejmuje przypadki, gdy jej wykonanie jest uzależnione od spełnienie określonych przesłanek egzoneracyjnych, skutkujących umorzeniem postępowania w tym zakresie w całości. Dla oceny kary względniejszej należy uwzględnić możliwość rozkładania na raty, okresy odraczania płatności kary, upływ okresów, z którymi przepisy łącza umorzenie kary. Słusznie Kolegium zwróciło na to uwagę, jako okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu związek pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a brakiem wyjaśnienia (rozpatrzenia) przez organ pierwszej instancji istoty sprawy - w znacznej części - został więc wykazany. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. okazał sie częściowo zasadny, ale przedmiotem zaskarżenia była decyzja kasacyjna, to w ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, w tym dotyczącą umorzenia postępowania. Pozostałe zarzuty skargi ze względu na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji i ponownego prowadzenia postępowania od początku okazały sie niezasadne. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.