II SA/Rz 494/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 494/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi H. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], którą w pkt 1. zmieniono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w ten sposób, że wysokość zasiłku okresowego ustalono na kwotę 314,00 zł, zaś w pkt 2. pozostawiono w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako u.p.s.). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: H. S. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2011 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie pomocy w zakresie zasiłku okresowego w związku z bezrobociem i brakiem środków finansowych. Wójt Gminy decyzją dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] przyznał H. S. zasiłek okresowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. w wysokości 157,15 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ na podstawie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji wskazał, że H. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bezrobotnym mężem. Wójt wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką gruntów o powierzchni 1,8365 ha przeliczeniowych, a nadto wraz z mężem są właścicielami gruntów o powierzchni 0,0365 ha przeliczeniowych. Ustalił, że łączny miesięczny dochód netto rodziny wynosi 387,70 zł i nie przekracza kryterium ustawowego, które dla rodziny H. S. wynosi 702,00 zł. Konkludując organ stwierdził, że przyznając wnioskodawczyni zasiłek okresowy, wziął pod uwagę ograniczone możliwości finansowe rodziny na realizację zadań własnych oraz dużą ilość osób i rodzin wymagających pomocy finansowej. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. S. wnosząc o jej ocenę przez organ drugiej instancji. Wyraziła swe niezadowolenie i zarzuciła Wójtowi, że określił w sposób nieprawidłowy dochód jej rodziny. Podała, że nie uzyskuje żadnych dochodów z gospodarstwa rolnego, gdyż grunty rolne oddała w dzierżawę, w zamian za opłacenie podatku. SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., wymienioną na wstępie w pkt 1. zmieniło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2011 r., w ten sposób, że wysokość zasiłku okresowego ustaliło na kwotę 314,00 zł, zaś w pkt 2. pozostawiło w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie częściowo zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwota przyznanego zasiłku okresowego jest niewystarczająca. Kolegium stwierdziło, że wysokość zasiłku przyznana przez organ I instancji jest zbyt mała i nie uwzględnia w pełni sytuacji finansowej i zdrowotnej rodziny wnioskodawczyni. Reasumując Kolegium wyjaśniło odwołującej ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Wskazując, że dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu, ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. H. S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie składając "zażalenie w sprawie niewykonalności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] kwietnia 2011 r." W skardze przedstawiła swoją sytuację rodzinną i finansową. Wskazała, że jest osobą bezrobotną, przewlekle chorą. Wyraziła swoje niezadowolenie z powodu braku działania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie udzielenia jej pomocy. Podobnie jak w odwołaniu, powtórzyła argumentację dotyczącą posiadania gospodarstwa rolnego i braku czerpania korzyści z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie dokonując oceny pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę stwierdzone uchybienia niezależnie od tego, czy zostały one podniesione w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga H. S. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesionych przez skarżącą. Należy podkreślić, że w postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu ze wskazanych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć. Wymaga zanzaczenia, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis § 2 stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowania I instancji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt V SA 481/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Znajduje on też akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak m.in. WSA w Warszawie w uzasadnieniach wyroków z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/04 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 248/07, WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 534/07). W przedmiotowej sprawie SKO po zbadaniu legalności decyzji Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowiło: 1) zmienić decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w ten sposób, że wysokość zasiłku okresowego ustalić na kwotę 314 zł, 2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawić w mocy. Cytowany wyżej przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Przepisem przytoczonym przez SKO jako podstawa proceduralna wydanej przez ten organ decyzji to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w myśl, którego – jak to wyżej wskazano – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej. Decyzja organu II instancji, której zakres wykracza poza granice wskazane w art. 138 § 1 k.p.a. stanowi o wydaniu zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, iż decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydana została przez bez podstawy prawnej i w związku z tym dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji uznając, iż w tej sytuacji odnoszenie się do merytorycznych zarzutów złożonej skargi byłoby przedwczesne. Stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.