II SA/Rz 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy dotyczącej robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. L. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy dotyczące robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że roboty budowlane przy budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr 4133/3 w J., stanowiące jego przebudowę wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, a inwestor nie zachował warunków dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, a także zapewniających możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego, co skutkowało powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do ich stanu. W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [....], PINB na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b") nałożył na B. L. obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym o wymiarach w planie ok. 5,9 x 5,8m, usytuowanym na działce nr 4133/3 w J., polegających na wykonaniu zadaszenia wspartego na dwóch ramach żelbetowych o wymiarach w planie ok. 4,7 x 5,8m, pomiędzy wyżej wymienionym budynkiem a budynkiem gospodarczym o wymiarach w planie ok. 7,4 x 5,8m, usytuowanym na działce nr 4133/3 w J., w zakresie: inwentaryzacji budowlanej, oceny jakości wykonanych robót oraz materiałów budowlanych, a także obejmującej w razie potrzeby zakres robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego zadaszenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie uzupełnionym kolejnymi pismami B. L. wyjaśniał, że w 2012 r. wskutek podkopania fundamentów budynku gospodarczego na głębokości 4 m, budynek ten zaczął pękać (ściany jaki i płyta) pomimo solidnej, żelbetonowej konstrukcji i trzeba było go ratować. Inwestor dokonał zgłoszenia budowy wiaty, której belki podpierały podkopany budynek gospodarczy. Starosta wniósł sprzeciw, jednakże budynek natychmiast należało podeprzeć. Organ powinien we własnym zakresie dokonać pozytywnej ekspertyzy. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), WINB w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do wykonania czynności określonej w postanowieniu, jednocześnie w tym zakresie wyznaczył dzień 28 kwietnia 2017r. jako ostateczny termin do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji, w pkt II. w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uznał, że naruszenie konstrukcji budynku poprzez podkopanie jego fundamentów, które jak wskazuje odwołujący spowodowało pękanie ściany i płyty tego budynku, a które było powodem wykonania robót budowlanych przy budynku gospodarczym polegających na wykonaniu zadaszenia wspartego na dwóch ramach żelbetowych pomiędzy wyżej wymienionym budynkiem a budynkiem gospodarczym powoduje, że w przedmiotowej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, przy którym zostały wykonane roboty budowlane. Dlatego też ekspertyza techniczna pozwoli ocenić obecny stan techniczny budynku gospodarczego, jakość wykonanych robót oraz zastosowanych do realizacji tych robót materiałów budowlanych. Wskazane wątpliwości co do stanu technicznego budynku gospodarczego o wymiarach w planie ok. 5,9 x 5,8m, usytuowanego na działce nr 4133/3 w J. dają podstawę do nałożenia obowiązku przewidzianego przepisami art. art. 81c ust. 2 P.b. Postanowienie nakładające, w oparciu o przepisy art. 81c ust. 2 P.b., na właściciela obiektu budowlanego obowiązek, dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej jest jednym z elementów postępowania dowodowego, nie przesądza o kierunku postępowania i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Materiał dowodowy zebrany w wyniku wykonania postanowienia (żądana ekspertyza) ma na celu określenie jakości wykonanych robót budowlanych przy budynku gospodarczym. Z uwagi na zbliżający się termin wykonania nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku, należało według WINB w tej części zreformować postanowienie organu I instancji i wyznaczyć nowy termin do wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na opisane na wstępie postanowienie WINB B. L. wskazał, że postanowienie to jest błędne, krzywdzące i zostało wydane w wyniku przestępstwa. Wyjaśnił, że na jego działce o nr 4133/3 pod jego nieobecność na zlecenie Gminy [...] Firma Budowalna [...] z [...] prowadziła wykopy pod rury kanalizacyjne wsi J. Podczas ich prowadzenia operator koparki zbyt blisko, bo w odległości 2 m i na głębokości 4 podkopał fundament jego budynku gospodarczego. Efektem tego budynek na wiosnę zaczął pękać, gdyż ziemia którą zakopano rury osadzała się i nie zapewniła stabilnej podpory budynkowi gospodarczemu. W następstwie powyższego skarżący skierował do Starosty [...] zgłoszenie o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę i aby szkody dokonane przez zleceniodawcę nie powiększały się przystąpił do wykonania belek żelbetonowych, które zadaszył, a które zapewniają stabilność i podparcie podkopanego budynku. Była to sytuacja wyjątkowa. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] CM wniósł "złośliwie" sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, a skarżący został pozbawiony możliwości zaskarżenia tej decyzji. Ostatecznie w dniu 12 maja 2014 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] komplet dokumentów wraz z projektem wiaty. W następstwie działań pracowników Starostwa i podrobienia podpisu skarżącego wniosek ten bez jego woli i wiedzy został jednak wycofany. Fakt ten skarżący zgłosił na Komendzie Policji w [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się zupełnie niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. WSA nie mógł na podstawie przytoczonych regulacji uwzględnić skargi bowiem postanowienie WINB nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak również procesowej. Stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony, tj. zgodnie z regułami art. 7, 77 i 80 K.p.a., dzięki czemu może stanowić materiał odniesienia dla właściwych przepisów prawa. Przedmiotem kontroli WSA skarżący uczynił w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Przypomnieć należy, iż w myśl tej regulacji : organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (art. 81c ust 1 P.b. wskazuje uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie o jakim mowa w powołanym przepisie jest zaskarżalne, o czym stanowi art. 81c ust. 3 P.b. Jednocześnie według art. 81c ust. 4 P.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, tylko gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na osobę określonych obowiązków, w tym także finansowych, organ nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym, konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., II SA/Bk 546/15, LEX). Trzeba przyznać rację Organom, iż obowiązek dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej jest jednym z elementów postępowania dowodowego, i nie przesądza o kierunku postępowania i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Jednocześnie analizowany tu przepis wyposaża organy w uznanie administracyjne, co z kolei wymaga przekonującego uzasadnienia decyzji na temat przyjętego sposobu rozstrzygnięcia konfliktu zachodzącego pomiędzy interesem indywidualnym a społecznym, czego wymaga zasada uwzględnienia słusznego interesu obywatela i interesu społecznego wyrażona w art. 7 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do legalności nałożonego na stronę obowiązku, a więc dokonania względem niego władczej konkretyzacji powołanej wyżej regulacji P.b. Z akt sprawy wynika, iż skarżący dokonał nielegalnej przebudowy budynku gospodarczego poprzez wykonanie zadaszenia wspartego na dwóch betonowych ramach, łączącego budynek gospodarczy i budynek, zlokalizowane na działce o nr 4133/3 w J.. Legalność tych robót nie może wynikać z powoływanych przez skarżącego motywów, lecz tylko z zachowania obowiązujących przepisów P.b. Organy architektoniczno – budowlane odmówiły skarżącemu wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, zaś WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. II SA/Rz 1422/14, CBOSA, oddalił skargę B. L. na te decyzje. W związku z powyższym PINB prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące wykonanych bez zgłoszenia robót, zaś wydane postanowienie ma w swym ostatecznym celu wyjaśnić kwestie prawidłowości technicznej przeprowadzonych prac. Organy uzasadniając podstawy nałożonego na skarżącego obowiązku wyjaśniają przekonująco, iż przedmiotowa przebudowa została wykonana bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wskazują również w kontekście przesłanek stosowania art. 81c ust. 2 P.b., że zastosowana konstrukcja wymaga specjalistycznego rozeznania inżynierskiego w tym zbadania rozkładu, ilości oraz średnic stali zbrojeniowej, a także zbadania klasy betonu użytego do wykonania ram (poprzez zastosowanie metody sklerometrycznej lub zamodelowania obciążenia stałego i użytkowego przypadającego na ramy i sprawdzenia ich wytrzymałości). Niewątpliwie dla pełnego wyjaśnienia tych specjalistycznych zagadnień jest wymagana fachowa ekspertyza oceniająca wykonane roboty. Ponieważ Organy Nadzoru nie dysponują narzędziami i przyrządami umożliwiającymi przeprowadzenie tych badań, to stwierdzono konieczność sporządzenia ekspertyzy na koszt inwestora, czyli osoby która dopuściła się nielegalnej przebudowy. Postanowienie wskazuje jednocześnie dokładnie konkretne elementy dokumentacji, jaką ma dostarczyć skarżący a także osoby uprawnione do jej wykonania. Podniesiono również, że strona przy wykonywaniu robót (naruszenie konstrukcji w wyniku podkopania fundamentów budynku) nie dotrzymała warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. b i pkt 3 P.b., w zakresie nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, a także nie zapewniła utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu. Wobec wyczerpującego wyjaśnienia podstaw do zastosowania art. 81c ust. 2 P.b., należało potwierdzić opinie Organów o tym, iż wykonane roboty budowlane cechują się uzasadnionymi wątpliwościami co do stanu technicznego zrealizowanej przebudowy, stąd nałożenie przedmiotowego obowiązku dostarczenia ekspertyzy było konieczne a tym samym uzasadnione. Organy nie przekroczyły w jakimkolwiek zakresie granic uznania administracyjnego, zaś przedstawione motywy są spójne i logiczne i co ważne znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym oraz normatywnym. W tych okolicznościach postawione w skardze zarzuty oparte głównie na twierdzeniach skarżącego o popełnieniu przestępstwa oszustwa przez pracowników urzędu nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonych do Sądu rozstrzygnięć. WSA działając z urzędu również nie dostrzegł w działaniach orzeczniczych organów takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wykorzystaniem kompetencji kasacyjnych. Z tych wszystkich powodów, orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.