II SA/Rz 495/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (określanego dalej jako SKO) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: "budowa budynku gospodarczego, parterowego przeznaczonego do przechowywania narzędzi, urządzeń i sprzętu gospodarczego usytuowanego w granicy z działką nr ewid. 788/1, przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów w m. S., gmina [...] jako działka nr ewid. 788/2 w sąsiedztwie działek nr ewid. 787, 788/1, 825 – droga gminna połączona z drogą wojewódzką (działka ewid. nr 1099/1) – obsługującą obszar". W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.iz.p.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że L. S. w dniu 14 marca 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą budowa budynku gospodarczego, parterowego wolnostojącego. W sprawie orzekało już SKO, które decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku gospodarczego, parterowego usytuowanego w granicy działki nr ewid. nr 788/1, przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów w m. S., gm. [...] jako działka nr ewid. 788/2 w sąsiedztwie działek nr ewid. 787, 788/1, 825 – droga gminna, połączona z drogą wojewódzką (działka ewid. nr 1099/1)" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejno SKO decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "budowa budynku gospodarczego, parterowego usytuowanego w granicy działki nr ewid. 788/1, przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów w m. S., gm. [...], jako działka nr ewid. 788/2 w sąsiedztwie działek nr ewid. 787, 788/1, 825 – droga gminna połączona z drogą wojewódzką (działka ewid. nr 1099/1) – obsługująca obszar". Wójt Gminy [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: "budowa budynku gospodarczego, parterowego przeznaczonego do przechowywania narzędzi, urządzeń i sprzętu gospodarczego usytuowanego w granicy działki nr ewid. 788/1, przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów w m. S., gm. [...] jako działka nr ewid. 788/2 w sąsiedztwie działek nr ewid. 787, 788/1, 825 – droga gminna połączona z drogą wojewódzką (działka ewid. nr 1099/1) – obsługującą obszar". W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na istniejące zainwestowanie działki nr ewid. 788/2 oraz uzgodnioną z Zarządem Dróg Wojewódzkich linią zabudowy od drogi wojewódzkiej wynoszącą 30,0 m, nie ma innej możliwości ustalenia warunków zabudowy budynku gospodarczego jak tylko w granicy z działką nr ewid. 788/1. Działka nr 788/1 stanowi niezabudowaną działkę rolną. Lokalizacja budynku gospodarczego w granicy działki nie ograniczy możliwości jej zabudowy w przyszłości, a M. F. będzie mogła dobudować do tego budynku również w granicy budynek o podobnym przeznaczeniu jak projektowany budynek L. S. Wójt wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 upizp, uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć nie będących inwestycją celu publicznego, a inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Projektowana inwestycja jest także zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji dokonano analizy: warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, na którym przewiduje się realizację inwestycji, oceny stanu faktycznego i prawnego. Działka nr ewid. 788/2, położona w miejscowości S. stanowi obecnie teren zabudowany budynkiem mieszkalnym. Konkludując Kolegium stwierdziło, że przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone przy uwzględnieniu przepisów szczególnych oraz sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich – zgodnie z wymogami określonymi przepisami art. 61 ust. 1 upizp oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji M. F. wniosła o jej uchylenie w całości i wskazała, że organ rozpatrując wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością – winien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP i kodeksu cywilnego o ochronie własności. Podniosła, że organ rozpatrując powyższą sprawę winien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, względem granicy, której ma powstać obiekt budowlany. Zarzuciła, że niedopuszczalne jest całkowite lekceważenie którejkolwiek ze stron, w tym przypadku właściciela działki sąsiedniej, zwłaszcza w przypadku kwestionowania takiego usytuowania budynku, które narusza jej interes. SKO decyzją z dnia [...] marca 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznało je za chybione. Wyjaśniło, że nie ma zakazu wznoszenia obiektów budowlanych przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednak nie oznacza to, że organ orzekający w sprawie wydaje rozstrzygnięcie mając na uwadze tylko interes inwestora, gdyż budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyjątkowo tj., gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy, że wobec istniejącego zagospodarowania działki nr ewid. 788/2 budynkiem mieszkalnym oraz uzgodnioną z Zarządem Dróg Wojewódzkich linią zabudowy od drogi wojewódzkiej wynoszącą 30,0 m - nie ma innej możliwości ustalenia warunków zabudowy budynku gospodarczego jak tylko w granicy działki nr ewid. 788/1. Kolegium oceniło, że organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Reasumując stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, a postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy, zapewniając stronom postępowania czynny udział w każdym jego stadium. W skardze na tę decyzję M. F. wniosła o uchylenie jej i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzuciła, że w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, 24 § 1 pkt 5, 77, 107 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 12 tego rozporządzenia, które to naruszenia mają w ocenie skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy. Podniosła, że działka L. S. jest na tyle duża, by planowana inwestycja mogła zostać zrealizowana w innym miejscu niż w granicy z działką sąsiednią. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczając lokalizację budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią są nieprawidłowe. Skarżąca zarzuciła, że do otrzymanej decyzji organu I instancji nie dołączono załącznika graficznego nr 1 stanowiącego integralną część decyzji, co powoduje wadę kwalifikowaną decyzji. Podniosła nadto kwestię wyłączenia B. G. jako osoby prowadzącej sprawę oraz E. G. tj. autora opracowania analizy. Osoby te w ocenie skarżącej powinny być wyłączone od rozpoznania sprawy, gdyż wykonywały czynności przy wydaniu poprzednich decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. uczestnik L. S. wskazał, że poprzednie decyzje Wójta Gminy zostały uchylone z zupełnie innych powodów niż podnoszone przez skarżącą w odwołaniach, przy czym nie była co do zasady podważana możliwość zlokalizowania planowanego budynku w granicy z działką nr 788/1 w S. Podkreślił, że nie ma możliwości zrealizowania budynku gospodarczego w innym miejscu z uwagi na wyznaczoną linię zabudowy od drogi publicznej, która wynosi 30 m. Taka lokalizacja nie blokuje w żaden sposób możliwości zabudowania działki nr 788/1 i nie narusza obowiązującego prawa – jest bowiem zgodna z Rozporządzeniem Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. czy delegacją ustawową w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny jest wyżej przedstawiony stan faktyczny. Sporne jest natomiast czy organy należycie wyważyły interesy inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości. W pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, iż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Wszystkie więc istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności ustalone przez organy w toku postępowania powinny mieć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy administracyjnej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.iz.p.) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 zwanego dalej Rozporządzeniem z 2003 r.). Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.iz.p.. Stosownie do ustępu 2 tego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.iz.p. (kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Według § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 2003 r. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część graficzną i tekstową. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdza, że nie tylko skarżącej została doręczona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. ustalająca warunki zabudowy bez wymaganego przepisami załącznika graficznego do tej decyzji. W aktach przedstawionych Sądowi także brak takiego załącznika. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1607/09 (LEX nr 992490) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skoro w sprawie nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czyli decyzji zawierającej jako załączniki wyniki pełnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, to brak jest podstaw pozwalających uznać, że zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.iz.p. oraz § 4 – 7 Rozporządzenia z 2003 r. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w aktach znajdują się jedynie załączniki graficzne do poprzednio wydanych w sprawie decyzji organu I instancji, co wyraźnie wynika z zamieszczonych na nich opisów, nie ma natomiast takiego załącznika do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. Nie można więc uznać, że prawidłowo został zastosowany przepis art. 61 ust. 1 u.p.iz.p. Przepis ten stanowi: _@POCZ@__@KON@_1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: _@POCZ@__@KON@_1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; _@POCZ@__@KON@_2) teren ma dostęp do drogi publicznej; _@POCZ@__@KON@_3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; _@POCZ@__@KON@_4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; _@POCZ@__@KON@_5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniach decyzji organy powołały się na "uzgodnioną z zarządem Dróg Wojewódzkich linię zabudowy od drogi wojewódzkiej wynoszącą 30,0 m." Tymczasem w aktach sprawy nie ma takiego uzgodnienia, zaś choćby pobieżna analiza załącznika graficznego do poprzedniej decyzji Wójta z dnia [...] października 2011 r. wskazuje, że różnego rodzaju zabudowa, także mieszkalna i gospodarcza - i to nie pojedyncza (choćby na działkach nr 785/3 i nr 784 i kolejnych) jest usytuowana znacznie bliżej drogi wojewódzkiej niż owe przytaczane 30 m. Pierwsza informacja o takim "uzgodnieniu" pojawia się w analizie tekstowej sporządzonej przez E. G. i jest powielana w kolejnych analizach i decyzjach. Nie ma jednakże żadnego odzwierciedlenia w aktach, że takie "uzgodnienie" miało w sprawie miejsce oraz, że w istocie obowiązuje taki wymóg. Ponieważ jest to bardzo istotna okoliczność faktyczna, zwłaszcza w sytuacji, w której z nieznanych względów mogłaby dotyczyć działki nr 788/2, konieczne jest, aby w aktach sprawy znalazł się dokument odzwierciedlający takie stanowisko, w przeciwnym razie można domniemywać, że wydana w sprawie decyzja nosi cechy dowolności, co w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niedopuszczalne. Decyzje te mają bowiem charakter związany. Niezasadny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis powyższy stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarzut skarżącej dotyczył B. G. – osoby prowadzącej sprawę w Urzędzie Gminy [...] oraz E. G. – autora opracowania analizy. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż ta norma prawna dotyczy zupełnie innej sytuacji, kiedy ten sam pracownik miałby brać udział w rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji w wypadku, gdy przedmiotem tego postępowania byłaby decyzja wydana w sprawie, w której orzekał w I instancji. Kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości ani w doktrynie ani w orzecznictwie. Także niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia przez organy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepisy tego rozporządzenia nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.iz.p. (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1552/06 – LEX nr 327513, uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 386/10 – LEX 674668). Rozporządzenie to znajduje zastosowanie dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze wcześniej opisane uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ sporządzi, zgodnie z wymogami wyżej powołanych przepisów analizę graficzną i tekstową, które będą załącznikami do decyzji, wcześniej wyjaśni z zarządcą drogi wojewódzkiej, jaka jest w istocie obowiązująca linia zabudowy od tej drogi i z czego ona wynika, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w aktach sprawy.