II SA/Rz 496/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] październik 2008 r., nr [...]. II SA/Rz 496/09 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przepompowni ścieków sanitarnych na działce nr 772/2 w P. stanowiącej własność S. C. Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. C. i zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. bo ocena dowodów jest sprzeczna z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego wobec uznania, że między skarżącym i Gminą [...] doszło do zawarcia ustnej umowy dotyczącej zgody na wybudowanie przepompowni. Wobec braku zgody skarżącego nigdy nie doszło do zawarcia umowy ustnej ani w formie pisemnej, dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy kserokopia proponowanej umowy; naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie legalności wykonania budowli, gdy organ wydający pozwolenie na budowę nie posiadał pełnej i wymaganej prawem dokumentacji na wykonanie inwestycji, co winno być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie usunięcia przepompowni ścieków usytuowanej na działce nr 772/2 w P. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomiędzy poprzednikiem prawnym skarżącego A. S. doszło do zawarcia umowy z Gminą o wyrażenie zgody na budowę sieci kanalizacyjnej, ale umowa ta nie obejmowała przepompowni. Gmina P. miała tego świadomość, bo przed przystąpieniem do budowy przepompowni starała się zawrzeć umowę ze skarżącym o wyrażenie zgody na jej budowę. Organ pierwszej instancji ustalił, że przepompownię zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2009r., które obejmowało również działkę nr 772/2 będącą przedmiotem sporu. Organ zbagatelizował wnioski skarżącego w sprawie niewłaściwej eksploatacji przepompowni, jej awaryjności, stwierdzając, że nie jest właściwy do prowadzenia postępowań w tym zakresie, czym naruszył interes skarżącego jako strony postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ winien podjąć kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie umarzać postępowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. zwana dalej w skrócie P.b.) dla inwestora Gminy P. w sprawie budowy przepompowni ścieków na działce nr 772/2 w miejscowości P. Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy stwierdził, że Gmina P. jako inwestor wybudowała przepompownię ścieków na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Powiatu decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...], które objęło równie działkę nr 772/2, stanowiąca własność skarżącego, a zatwierdzony projekt budowlany obejmował przepompownię ścieków. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza potwierdza wybudowanie przepompowni zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor nie dokonał żadnego istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i dlatego brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji określając termin nakłada obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych a w razie potrzeby konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przepisy te nie upoważniają organu do badania dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane. Inwestor działał na podstawie pozwolenia na budowę i dlatego nie można zarzucić samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie legalności budowy przepompowni ścieków sanitarnych nie znajduje uzasadnienia i dlatego organ orzekł jak w sentencji decyzji. W skardze do Sądu skarżący S. C. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ora zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu podał, że o ile można się zgodzić z samym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, to nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że wykonanie przepompowni ścieków sanitarnych nie sankcjonuje braku tytułu prawnego na wejście w teren i zajęcie działki pod budowę. Podkreślił, że ani jego poprzednik prawny, ani on sam nie wyrazili zgody na wzniesienie przepompowni ścieków. Wyrażenie zgody przez skarżącego przybrałaby formę pisemną. Błędne jest stwierdzenie organu, że wzniesienie przepompowni nastąpiło zgodnie z prawem, bo decyzja administracyjna taka jak pozwolenie na budowę nie może ingerować w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Mając na względzie przedstawiony zakres sprawowania kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli decyzja reformatoryjna, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy przepompowni ścieków sanitarnych na działce nr ew. 772/2 w P. i orzeczono o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dla inwestora Gminy [...] w sprawie budowy przepompowni ścieków na działce nr 772/2 w miejscowości P. Okolicznością bezsporną jest fakt, że Gmina [...] budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych i przepompowni realizowała na podstawie decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] , którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Pozwoleniem tym objęto działkę nr 772/2 położoną w P., której właścicielem jest S. C. Oznacza to, że postępowanie w sprawie legalności budowy może być prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. Rację też ma organ nadzoru budowlanego, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 P.b. nie ocenia się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest elementem postępowania o pozwolenie na budowę i należy do właściwości organów architektoniczno budowlanych. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. istnieje możliwość wydania dwu rozstrzygnięć - jedno o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie, a drugie rozstrzygnięcie o nałożeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego i wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych (w razie potrzeby) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym warunkiem ich wydania jest ustalenie stanu faktycznego elementem, którego będzie stwierdzenie istnienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jako wypełnienie hipotezy tego przepisu. Warunkiem zastosowania dyspozycji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie jest jedynie stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale także innych warunków pozwolenia. Negatywną definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a P.b. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność prawna organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Zatem spełnienie przesłanek wymaganych przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obliguje organ do wydania decyzji merytorycznej. Wątpliwości mogą powstać w sytuacji, gdy organ ustali, że inwestycję zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czyli nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o treści wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Rozwiązania w takim przypadku należy poszukiwać w art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie, którym postępowanie ulega umorzeniu, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy "brakuje jednego z elementów konstrukcyjnych przedmiotu postępowania administracyjnego to jest organ prowadzący postępowanie traci status organu administracji publicznej (w sensie procesowym), traci właściwość do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, sprawa przestaje mieć charakter indywidualny, zostaje przewidziana dla rozstrzygnięcia tej sprawy inna forma niż decyzja administracyjna, znika podstawa materialnoprawna w przepisach materialnego prawa administracyjnego do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, brak stanu faktycznego, do którego normę taką można zastosować, przestaje istnieć podmiot będący stroną postępowania (traci zdolność administracyjną), podmiot ten traci interes prawny czy wreszcie przestaje być aktualna inicjatywa podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.), postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (G. Łaszczyca, A. Matan "Umorzenie postępowania ogólnoadministracyjnego" Zakamycze 2002, str. 75) Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12.02.2009r. sygn. akt II OSK 2042/06 LEX nr 394025). Powyższe uprawnia do wniosku, że w przypadku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania organ administracji nie ma swobody działania, co do treści podejmowanej decyzji, ale musi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. je umorzyć. Osnowa decyzji administracyjnej jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu lub nałożonym obowiązku (wyrok NSA z 10.09.2008r. sygn. akt I OSK 1440/07 LEX nr 489639). Nadto sformułowanie osnowy decyzji musi nastąpić w taki sposób, aby strona nie musiała się domyślać treści rozstrzygnięcia w przeciwnym razie dochodzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Reasumując Sad stwierdził, że organ naruszył przepis prawa materialnego to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przepis ten nie daje uprawnień do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgromadzony przez organy orzekające materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwalają na odparcie zarzuty skargi o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. Uznając trafność zarzutu należy stwierdzić, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji są przedwczesne, a wady postępowania wyjaśniającego miały wpływ na wadliwe wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ drugiej instancji. Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie w sprawie legalności przepompowni ścieków na działce nr 772/2 w P. w uzasadnieniu podał, że przedłożone przez inwestora dokumenty do zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania (pozwolenie na budowę, oświadczenie kierownika budowy, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza sieci oraz protokoły odbioru robót) świadczą o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane i dlatego uznać należało, że sieć kanalizacyjna oraz przepompownia ścieków na działce nr 772/2 w P. wybudowane zostały zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 23 października 2007r. rozprawę administracyjną, a protokół z tej rozprawy wynika, że jej przedmiotem były okoliczności związane z uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na budowę przepompowni. Z pisma z dnia 4 marca 2009r. nr [...] wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnił materiał dowodowy włączając do akt sprawy kopie dokumentów jednoznacznie potwierdzających zamiar wybudowania na działce nr 772/2 w P. przepompowni ścieków oraz kopie dokumentów w sprawie stwierdzenia legalności prowadzonej inwestycji (karta akt admin. II inst. nr 29). Dołączone dokumenty, a to mapa inwentaryzacji sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, mapa dla celów projektowych, karta tytułowa projektu zastępczego, plan sytuacyjny –ogólny plan sieci ( akta admin. II inst. karty od 30 – 35) były podstawą do stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że przepompownia została wybudowana, tak jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Organ stwierdził, że inwestor nie dokonał istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Twierdzenia organu obydwu instancji nie zostały poparte żadnymi argumentami. Protokół z rozprawy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie zawiera żadnych informacji na temat związany z lokalizacją i parametrami przepompowni ścieków, nie wykonano żadnych pomiarów, ani ustaleń, co do zalewania działki skarżącego. Włączony przez organ odwoławczy materiał dowodowy potwierdza jedynie projektowany przebieg sieci kanalizacyjnej i stacji przepompowni. Organy obydwu instancji w sposób arbitralny stwierdziły wykonanie przepompowni ścieków zgodnie z projektem, czym naruszyły przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. co do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim przepis nakazuje organowi zawrzeć w decyzji uzasadnienie prawne i faktyczne. Warunkiem zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest stwierdzenie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają jednak wykluczyć istnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepompownia ścieków ma w projekcie budowlanym ma ściśle określone parametry i rzeczą organu było w uzasadnieniu decyzji przedstawienie tych parametrów, a następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykazać, że wykonana przepompowania ścieków ma parametry wynikające z projektu budowlanego (np. wysokość, głębokość posadowienia, spadki i kąty nachylenia, miejsce usytuowania). Okoliczności te winny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu środków dowodowych uwarunkowanych charakterem obiektu objętego postępowaniem zgodnie z art. 75 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd nie wskazuje, jakie dowody należy przeprowadzić, a kwestię zastosowanych środków dowodowych i ich wybór pozostawia organowi przy założeniu, że zastosowane środki dowodowe jednoznaczne i wnikliwie przyczynią się ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dołączone mapy nie zawierają numeracji działki, numerami oznaczone są tylko budynki. Trudno, więc ustalić położenie działki skarżącego, która powstała z działki nr 277 położonej w P., a to nie pozwala stwierdzić, czy w postępowaniu biorą udział wszystkie strony postępowania w rozumieniu art. 28 P.b. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych w całości. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ: 1) przedstawi na aktualnej mapie ewidencji gruntów lokalizację przepompowni ścieków i ustali krąg stron postępowania kierując się w tym względzie przepisami Prawa budowlanego i zapewni im udział na każdym etapie postępowania zgodnie art. 10 k.p.a.; 2) przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku; 3) w zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję kierując się wskazaniami Sądu, co do treści rozstrzygnięć, jakie można podjąć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz uwagi odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja będzie czyniła zadość warunkom art. 107 § 3 k.p.a.