II SA/Rz 498/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 498/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na części dzialki nr 389 przy ul. W. w M. z dojazdem przez działkę nr 388 i część działki nr 389. Postepowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek inwestora – T. N. W jego toku Z. K., współwładający działką nr 388 i właściciel działki nr 386/2, zgłaszał zastrzeżenia co do realizacji przedmiotowej inwestycji, wskazując na obniżenie terenu działki nr 389 i kwestie spływu tą działką wód opadowych, a także wnioskował o zawieszenie postepowania do czasu ustalenia przez Wydział Inżynierii Miejskiej w M. stosownych rozwiązań w zakresie zabezpieczenia dotychczasowego spływu wód przez działkę nr 389. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Prezydent Miasta [...] odmówił zawieszenia postępowania, a w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 389 zgodnie z wnioskiem T. N. W uzasadnieniu tej decyzji organ przeprowadził analizę jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w szczególności art. 54 i art. 61 ust. 1. Wskazał, że brak zgody Z. K. na przedmiotową inwestycję nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, gdyż zgodnie z art. 56 i art. 64 ust. 1 cyt. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można też uzależnić wydania wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych przepisami odrębnymi świadczeń lub warunków. W odwołaniu od tej decyzji Z. K. nie zgodził się na ustalone w niej warunki dojazdu, wskazując, że droga – działka nr 388, w której posiada ½ udziału, stanowi dojazd do pól i nie nadaje się jako dojazd do budowy, gdyż jest porośnięta trawą, a od jesieni do wiosny zatopiona wodą. Ponadto w przeszłości poprzedniczka prawna T. N. również nie wyraziła zgody, aby odwołujący uzyskał możliwość dojazdu do swojej posesji tą drogą. Z. K. zakwestionował również ustalenia decyzji umożliwiające tolerancję wysokości projektowanego budynku do 1 m, wskazując, iż daje to możliwość podwyższenia terenu działki inwestycyjnej, a tym samym naruszenie stosunków wodnych. Odwołujący podniósł też nieprawidłowość wyznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, przebiegającej na jego działce nr 386/2, zamiast w granicy działek. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji,. powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) W jej motywach Kolegium odwołało się do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli zachodzą łącznie wymienione w nim przesłanki, stwierdzając, że decyzja organu I instancji wszystkie te warunki spełnia. Zawiera także wszystkie elementy wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy. Nawiązujac do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że działka nr 389 jest własnością inwestora, a działka nr 388 to droga obciążona służebnością dojazdu, która to służebność przysługuje inwestorowi T. N., a zatem teren inwestycji ma zapewniony wymagany przepisami dostęp do drogi publicznej. Stwierdził również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Określenie linii zabudowy dokonywane jest przez urbanistę na kopii mapy zasadniczej i nie pływa na ustalenie rzeczywistych granic terenu W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nastepuje tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego oraz wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Celem decyzji o warunakch zabudowy jest bowiem stwierdzenie czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy zostały określone we wniosku. Z. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. – art. 7-10 oraz art. 77, wyrażające się w zaniechaniu wyjaśnienia podnoszonych przez niego kwestii. Podał, że Kolegium zignorowało wniosek o przeprowadzenie dowodów potwierdzających słuszność jego zarzutów. Wskazanie w decyzji "odprowadzenia wód opadowych na działkę inwestora" nie przyczyni się do usunięcia nadmiaru wód z tej działki, natomiast nie podano żadnej koncepcji na zmeliorowanie niezdolnej pod zabudowę działki. Podobnie jak w odwołaniu skarżący uważa, że zawarta w decyzji tolerancja 1 m wysokości dla projektowanego budynku decyzja stwarza inwestorowi możliwość podwyższenia poziomu działki. Taka sytuacja miała już miejsce przy budowie domu po drugiej stronie pola skarżącego, kiedy nawieziono ponad 100 ciężarówek ziemi, podwyższając teren o ok. 1 m. Podobnie również jak w odwołaniu kwestionuje linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że organ nie dał mu możliwości udowodnienia, iż droga dojazdowa ma szerokość 3 m, a ogrodzenie jego działki nr 386/2 znajduje się w granicy tej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju uchybień, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Sąd podziela stanowisko organu, że przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 tej ustawy. Decyzja odpowiada nadto wymogom formalnym. Została sporządzona przez uprawnioną osobę, spełnia warunki określone w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zawiera część tekstową oraz graficzną, załączono do niej także prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną. Skarżący Z. K. zakwestionował sposób określenia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że działka nr 388, która ma stanowić dojazd nie jest indywidualnym zjazdem inwestora, natomiast działka 389, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest położona przy drodze wojewódzkiej, a zatem dostęp do drogi publicznej powinien odbywać się wykonanym zjazdem indywidualnym z drogi wojewódzkiej wprost na tę działkę nr 389. Ponadto droga – działka nr 388 nie ma odpowiedniej szerokości i utwardzenia. W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23.09.2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.10.2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2.11.2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693). Kwestia szerokości szlaku drożnego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wtedy stosowane będą przepisy techniczne – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że zgodnie z wnioskiem inwestora dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji będzie zapewniony poprzez wewnętrzną drogę dojazdową tj. działkę nr 388 oraz część działki nr 389, biorąc pod uwagę prawa, jakimi dysponuje wnioskodawca w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości (odpowiednio prawo własności i przysługująca służebność). Należy przy tym podkreślić, że w przypadku alternatywnych możliwości dojazdu ich wybór leży w gestii inwestora. Stąd też okoliczność, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja przylega do drogi wojewódzkiej nie ma znaczenia, jeśli inwestor wybrał inny sposób dojazdu, który odpowiada wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że w zaskarżonej decyzji należało określić sposób usuwania wód opadowych i gruntowych stojących na działce nr 389 oraz, że nie wskazano żadnej koncepcji na zmeliorowanie niezdolnej pod zabudowę działki należy podzielić stanowisko zajęte w toku postępowania administracyjnego. Organ I instancji przyjął bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowych rozwiązań projektowych w tym m.in. dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych, gdyż te kwestie będą przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można należycie ocenić stopnia zagrożenia związanego ze zmianą spływu wód, mogącą spowodować zalewanie działki skarżącego w sytuacji, gdy nie został jeszcze sporządzony projekt budowlany i nie znane są konkretne rozwiązania w tym zakresie. Ponadto sprawy związane ze zmianą stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podobnie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego przedwczesne są zarzuty dotyczące podwyższenia poziomu działki inwestora w związku z wyznaczeniem dla wysokości projektowanego budynku tolerancji 1 m. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji co do określenia przebieg linii rozgraniczającej inwestycję, kwestionowanej przez skarżącego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a określenie przez urbanistę sporządzającego załącznik graficzny linii zabudowy nie wpływa na ustalenie granic działki. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.