II SA/Rz 500/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 500/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi DW jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz TS, ur. 21 listopada 2001 r. na okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. W jej podstawie prawnej wskazano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 2 pkt 1, pkt 2 , pkt 4, pkt 19-20 i art. 5 ust. 1, ust. 3-4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p." oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.) . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawą odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia wychowawczego jest przekroczenie kryterium dochodowego (800 zł) spowodowane osiągnięciem przez wnioskodawczynię miesięcznego dochodu w wysokości 973,98 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. DW podniosła, że organ ten dokonał błędnego ustalenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Podała, że w 2017 r. osiągnęła dochód w wysokości 26 111,07 zł z tytułu zatrudnienia oraz 2 497,12 zł z tytułu świadczeń alimentacyjnych, co daje kwotę 794,67 zł miesięczne na osobę w rodzinie. W 2018 r. dochód ten wyniósł odpowiednio 24 093,32 zł oraz "około" 1 300 zł, czyli 705,37 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. W styczniu 2019 r., tj. w miesiącu złożenia wniosku dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 626,83 zł. Odwołująca podniosła, że w 2018 r. nie pobierała już wszystkich składników wynagrodzenia, jakie pobrała w 2017 r., bowiem od lipca 2017 r. nie uzyskiwała już premii stanowiących składnik jej wynagrodzenia. Ponadto fakt pobierania zasiłku chorobowego od lipca 2017 r. winien skutkować zaliczeniem dochodu z tytułu zatrudnienia do tzw. dochodu utraconego i w konsekwencji nie powinien zostać uwzględniony na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej. Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, odwołująca od 1 lutego 2013 r. jest pracownikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu i ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na podstawie systemu teleinformatycznego ustalono, że w 2017 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 37 007,42 zł, który po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 1 227,31 zł, składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 790,70 zł oraz podatek w wysokości 2 423 zł wyniósł 32 566,41 zł, tj. 2 713,87 zł miesięcznie. Uwzględniając zatem dochody uzyskane przez skarżącą w 2017 r. z tytułu otrzymanych świadczeń alimentacyjnych w łącznej wysokości 2 497,12 zł, prawidłowo organ I instancji obliczył, że w 2017 r. miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 973,99 zł i w konsekwencji odmówił przyznania świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, ze wnioskodawczyni jest nadal osobą zatrudnioną, a zatem utrata części dochodu, która stanowi różnicę pomiędzy wysokością pełnego wynagrodzenia za pracę a zasiłkiem chorobowym, albo utratą pewnego składnika wynagrodzenia za pracę w postaci premii, nie może zostać uznana za utratę dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję, DW wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu i instancji, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 2 pkt 1, 2, 4, 19 i 20 oraz art. 5 ust. 1, 3 i 4 u.p.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie; - art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dochód przypadający na członka rodziny skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące możliwość uzyskania świadczenia wychowawczego; - art. 10 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.) – w skrócie "u.p.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym – 1.200 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko" – TS z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, uprawniające do tego świadczenia. Kwestią sporną jest wielkość dochodu rodziny, determinująca uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie do 30 czerwca 2019 r. W ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 u.p.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. We wspomnianym art. 7 ust. 1-3a u.p.p. przewidziano szczególne sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Przy czym w razie uzyskania dochodu warunkiem jego doliczenia jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku rodziny skarżącej składającej się z 3 osób (w tym 2 dzieci) na dochód złożyły się dochody skarżącej osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego – czyli w 2017 r. Organy zaliczyły do tego dochód skarżącej w wysokości 37.007,42 zł pomniejszony o podatek dochodowy od osób fizycznych (2.423 zł) oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne (1.227,31 zł + 790,70 zł). W przeliczeniu na miesiąc dało to sumę 2.921,95 zł , w przeliczeniu na osobę w rodzinie miesięcznie – 973,98 zł. Skarżąca kwestionuje taki sposób wyliczenia dochodu i wskazuje, że od 2017 r. przebywa na zwolnieniu chorobowym i za 2017 r. uzyskała dochód w wysokości 26 111,07 zł z tytułu zatrudnienia i 2 497,12 zł z tytułu świadczeń alimentacyjnych, co łącznie daje kwotę 794,67 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a więc kwotę nieprzekraczającą kryterium dochodowego. W ocenie Sądu kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie można też przychylić się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym Kolegium odmawia uwzględnienia różnicy pomiędzy pełną wysokością wynagrodzenia za pracę a wysokością zasiłku chorobowego pobieranego przez skarżącą w 2017 r., wskazując, że wyliczenie pobranego wynagrodzenia i zasiłku za każdy miesiąc prowadziłoby do "skomplikowanych obliczeń dochodu za każdy miesiąc z osobna". Z poglądem tym nie można się zgodzić, przede wszystkim dlatego, że zaproponowana przez organ wykładnia przepisów godzi w zasady demokratycznego państwa prawa, naruszając art. 2 Konstytucji i art. 71 Konstytucji (ochrona dobra rodziny). Intencją ustawodawcy przy obliczaniu wysokości dochodu na potrzeby uzyskania świadczenia wychowawczego było ustalenie dochodów rodziny odpowiadających faktycznej ich wysokości w okresie na jaki przyznawane jest świadczenie, choć na podstawie danych z poprzedniego roku. Stąd przewidziano możliwość doliczania "dochodu uzyskanego" i odliczania "dochodu utraconego" tak, by faktycznie obliczony dochód odzwierciedlał aktualną sytuację dochodową rodziny. Kwestie dotyczące utraty dochodu zostały uregulowane w art. 7 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Przepis art. 2 pkt 19 u.p.p. poprzez enumeratywne wyliczenie wskazuje natomiast co należy rozumieć przez utratę dochodu. Jest to: a) uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, b) utrata prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utrata zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art.. 14a ust. 1d , ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utrata zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utrata zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h)utrata świadczenia rodzicielskiego, i) utrata zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utrata stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.). Analogicznie – istnieje możliwość doliczenia tzw. dochodu uzyskanego. Pod tym pojęciem, zgodnie z art. 2 pkt 20 u.p.p. rozumie się uzyskanie dochodu spowodowane: a)zakończeniem urlopu wychowawczego, b)uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c)uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, e) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 16 b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 36 aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, f)uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g)uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, h)uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, i)uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; Zasady weryfikacji dochodu spowodowane jego uzyskaniem określają ust. 2 i 3 art. 7 u.p.p. w zależności od tego czy uzyskanie dochodu miało miejsce w roku kalendarzowym poprzedzającym okres , na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (czyli w tzw. "roku obliczeniowym"), czy też po tym roku. Jeśli w tym właśnie roku – to osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2). W drugim przypadku – uzyskania dochodu po roku obliczeniowym, dochód rodziny powiększa się o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W rozpoznawanej sprawie istotna jest też okoliczność podnoszona przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie fakt, czy uzyskanie zasiłku chorobowego nastąpiło w warunkach określonych w art. 2 pkt 20 ppkt f ) – tj. po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy stwierdzić, że w sprawie tej organy nie poczyniły wystarczających ustaleń dla wykazania pełnej sytuacji dochodowej skarżącej. Przede wszystkim w zakresie pobranego przez nią zasiłku chorobowego – jego wysokości i czasu, w jakim był pobierany. Brak tych ustaleń uniemożliwił dokonanie stosownych, zgodnych z przepisami u.p.p. obliczeń. Jest to tym bardziej istotne, że wszędzie tam, gdzie wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania obliczeń i wykonania działań matematycznych, działania te powinny być wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w taki sposób, by możliwa była weryfikacja prawidłowości przeprowadzonych obliczeń. W rozpoznawanej sprawie Kolegium podało te obliczenia bez wykazania podstawy przyjęcia konkretnych wartości liczbowych (wskazanie konkretnych dowodów), zaniechając w ten sposób podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także wskazania faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, które są elementem niezbędnym uzasadnienia decyzji. Wszystkie te obowiązki spoczywają także na organie II instancji, a ich naruszenie stanowi naruszenie przepisów postępowania –art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art.. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe w szczególności w zakresie wszystkich składników wynagrodzenia i zasiłku chorobowego pobranych przez skarżącą w 2017 r. i dokona prawidłowego obliczenia dochodu rodziny skarżącej. Należy przy tym podkreślić, że generalną zasadą przy ustalaniu wysokości dochodów jest zsumowanie faktycznie osiągniętych dochodów członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, a dopiero później ewentualne stosowanie szczególnych wymienionych w art. 7 ust. 1 -3a u.p.p. W przypadku ustalenia, że dochód skarżącej kwalifikuje ją do przyznania świadczenia wychowawczego na syna TS na okres do 30 czerwca 2019 r. organ uwzględni art. 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924). Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że wymienione wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.