II SA/Rz 504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A w P. – zastępowanej przez radcę prawnego J. G. na pismo Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany oznakowania poziomego - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych). Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. (data wpływu do Sądu) A w P. – zastępowana przez radcę prawnego J. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na pismo Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] odmawiające zmiany oznakowania poziomego wzdłuż drogi wojewódzkiej Nr 881 w miejscowości P. Strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. "decyzji" i ustalenie, że A ma prawo do postoju wzdłuż drogi wojewódzkiej Nr 881 relacji [...] na czas rozładunku towarów do Domu Handlowego i do sklepu nr 4 w miejscowości P. oraz zasądzenie kosztów "sporu i zastępstwa procesowego" według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła skargę na "decyzję" z [...] stycznia 2010 r. nr [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, wskazując jednocześnie, iż zwłoka wynikała z przeświadczenia strony skarżącej, że Marszałek winien wydać decyzję. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie "decyzji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa podniósł, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając stanowisko wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes Zarządu A zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w J. z/s w K. o rozwiązanie problemu dotyczącego dostaw towarów do sklepów usytuowanych w Domu Handlowym oraz do sklepu nr 4 w miejscowości P. Oznakowanie poziome i pionowe wzdłuż drogi wojewódzkiej Nr 881 relacji [...] w obrębie ww. obiektów nie pozwala na zatrzymywanie się pojazdów, tym samym uniemożliwia rozładunek towarów. W odpowiedzi Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w J. z/s w K. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. poinformował, iż oznakowanie drogi wojewódzkiej jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach /Dz.U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181/, jak również z zatwierdzonym przez Marszałka Województwa projektem organizacji ruchu. Przeprowadzona szczegółowa analiza oznakowania przedmiotowego odcinka drogi oraz konsultacja z projektantem, potwierdziły prawidłowość zastosowania oznakowania. W dalszej kolejności A z/s w P. pismem z dnia 26 sierpnia 2009 r. wezwała i Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w J. z/s w K. do zapłaty 10 000 zł tytułem odszkodowania za dodatkowe koszty rozładunku i transportu. Powyższe wezwanie zostało przekazane do Zarządu Dróg Wojewódzkich w R., który pismem z dnia [...] września 2009 r. podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko w sprawie i uznał roszczenie za całkowicie bezzasadne. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. A z/s w P. złożyła do Marszałka Województwa "odwołanie od decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. z dnia [...] lipca 2009 r.", podnosząc, że jest ona niezgodna z konstytucyjną zasadą poszanowania praw nabytych. Wskazała, iż prawo zatrzymywania pojazdów na czas rozładunku musiało być uzgodnione z w trakcie budowy domu handlowego z ówczesnym zarządem drogi. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] Marszałek Województwa podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Wskazał, iż oznakowanie pionowe i poziome wzdłuż drogi wojewódzkiej Nr 811 na spornym odcinku w miejscowości P. jest zgodne z zatwierdzonym projektem stałej zmiany organizacji ruchu oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Wskazując na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym lub jego utrudnienia oraz niekorzystną geometrię drogi, organ podniósł, iż zezwolenie na zatrzymywanie się pojazdów na czas rozładunku, zwiększyłoby zagrożenie w ruchu drogowym. Kierujący innymi pojazdami zmuszeni byliby do omijania samochodów z zaopatrzeniem, a tym samym do najeżdżania na linię ciągłą, co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Droga wojewódzka Nr 881 ma charakter międzyregionalny, przenosi ruch tranzytowy, a występowanie dodatkowych utrudnień w ruchu (samochodów dostawczych) stwarza zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Jednocześnie Marszałek Województwa poinformował, że pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. z dnia [...] lipca 2009r. nie ma formy decyzji i nie przysługuje na nie odwołanie w rozumieniu przepisów k.p.a. W dniu [...] marca 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A z/s w P. zażądała wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Marszałek Województwa pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] wskazał, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. W dalszej części organ podniósł, iż na mocy art. 20 ustawy z dnia 21.03.1980 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./ do obowiązków zarządcy drogi należy m. in. realizacja zadań z zakresu inżynierii ruchu. Szczegółową regulację zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem /Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729/. Zgodnie z ww. rozporządzeniem działania i czynności w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, a także działania systemowe w zakresie organizacji ruchu podejmowane są na podstawie opracowanego przez inwestora lub zarząd drogi projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji, zatwierdzonego przez właściwy organ zarządzający ruchem. Projekt organizacji ruchu lub zmian tej organizacji na drogach wojewódzkich zatwierdza Marszałek Województwa, po zasięgnięciu opinii komendanta wojewódzkiego Policji, a także opinii zarządu drogi, jeżeli nie jest on wnioskodawcą organizacji ruchu. Z powyższego wynika zatem, że określenie stosownych zachowań przy korzystaniu z drogi poprzez umieszczenie odpowiednich znaków nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej), lecz ustanowieniem normy określonego zachowania się dla kręgu potencjalnych użytkowników dróg. Opracowanie projektu organizacji ruchu lub jej zmian oraz ustawienie znaków drogowych na jego podstawie są czynnościami materialno – technicznymi. Brak podstawy prawnej uniemożliwia zatem wydanie decyzji. Zarządzeniami z dnia 27 lipca 2010 r. i 27 października 2010 r. tut. Sąd wezwał A w P. – zastępowaną przez radcę prawnego J. G. do złożenia oświadczenia czy przedmiotem skargi z dnia 6 maja 2010 r. jest pismo Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. czy też bezczynność ww. organu polegająca na niezałatwieniu sprawy w terminie poprzez niewprowadzenie zmiany oznakowania poziomego wzdłuż drogi wojewódzkiej Nr 881 w miejscowości P. oraz czy przed wniesieniem skargi zwracała się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a także do oświadczenia kiedy (tj. w jakim dniu) ww. otrzymała pismo Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2010 r. W terminie określonym w powyższym wezwaniu skarżąca wyjaśniła, iż przedmiotem skargi jest "stanowisko Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2010 r.", pismo z tej daty skarżąca Spółdzielnia otrzymała w dniu [...] lutego 2010 r. (k. 39 akt sądowych sprawy). Natomiast pismo z dnia [...] marca 2010 r. należy traktować jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ - zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z § 3 powyższego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze powyższe kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca A domaga się wydania przez Marszałka Województwa decyzji w sprawie zmiany oznakowania poziomego wzdłuż drogi wojewódzkiej Nr 881 w miejscowości P. celem umożliwienia zatrzymywania się samochodów dostawczych na czas rozładunku. Na wstępie rozważań, koniecznym jest ustalenie charakteru prawnego czynności organu administracji publicznej polegającej na zmianie oznakowania poziomego. W ustawie z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908/ określone zostały ogólne zagadnienia związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Stosownie do treści art. 10 ust. 4 Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich. Natomiast szczegółowe warunki zarządzania ruchem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem /Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729/. Stosownie do § 3 ww. rozporządzenia działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Rozporządzenie określa warunki zarządzania ruchem - zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania m.in. oznakowania pionowego i poziomego. Ważne jest przy tym to, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem. Podnieść należy, iż projekt organizacji ruchu, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu znakowi. To znak tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Z kolei, zgodnie z § 11 cyt. rozporządzenia, organizację ruchu, a w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje zarząd drogi na własny koszt. Zdaniem Sądu, zadanie techniczne jakim jest umieszczeniu znaku drogowego, zawiera w sobie również czynność zmiany oznakowania poziomego. Przy czym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia organ zarządzający ruchem prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. W ocenie Sądu czynność organu administracji publicznej polegająca na zmianie (bądź odmowie zmiany) oznakowania poziomego jest "inną czynnością z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a i ma charakter czynności materialno – technicznej. Za czynności materialno-techniczne należy uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15.05.2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 36/06 - niepubl.). Jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny orzeka m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W art. 52 § 3 p.p.s.a. zawarte zostały szczególne wymogi, których spełnienie jest niezbędne do merytorycznego skontrolowania tych działań przez sąd administracyjny. Stosownie do treści ww. przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Niespełnienie przez stronę skarżącą któregokolwiek z wymogów ustanowionych w art. 52 § 3 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca A w P., złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Marszałka Województwa, jednakże z uchybieniem 14 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Pismo Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2010 r., jak wynika z oświadczenia złożonego przez samą skarżącą (k. 39 akt sądowych sprawy), zostało odebrane w dniu [...] lutego 2010 r. Termin na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał zatem z dniem [...] lutego 2010 r. Tymczasem A w P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła w dniu [...] marca 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc ze znacznym przekroczeniem okresu 14 dni (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Naruszenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje konieczność odrzucenia skargi Zatem mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.