II SA/Rz 505/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania WC, wniesionego od decyzji Staroty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił SR pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr 468 i 469 w [...]. W dniu 15 stycznia 2019 r. WC (dalej: "skarżący") zwrócił się do Starosty [...] o wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Jak podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Uwzględniając zgłoszone żądanie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 K.p.a., wznowił na wniosek skarżącego postępowania administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia opisanej wyżej własnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 20 lutego 2019 r. W dniu 18 lutego 2019 r. skarżący złożył w siedzibie organu I instancji, pismo z dnia 17 lutego 2019 r., w treści którego podniósł, że sporna rozbudowa naruszyła skarpę pomiędzy działką skarżącego a działką sąsiednią, na której prowadzone są roboty budowlane. Ponadto inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych na długo przed uzyskaniem pozwolenia, zaś sama dokumentacja projektowa nie określa lokalizacji instalacji kominowej. Co nie miej istotne, inwestor zabudował betonowymi fundamentami odcinek sieci wodociągowej przeznaczony do rozbiórki. Organ I instancji przyjął, że pismo skarżącego stanowi odwołanie od decyzji z dnia 13 lutego 2019 r., i w dniu 25 lutego 2019 r. przekazał je Wojewodzie. Organ odwoławczy wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy jego pismo z dnia 17 lutego 2019 r. należy istotnie traktować jako odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak wynika z adnotacji dokonanej w nadesłanych aktach administracyjnych, w dniu 11 marca 2019 r. w siedzibie organu odwoławczego stawił się skarżący i oświadczył, że jego pismo z dnia 17 lutego 2019 r. stanowi odwołanie od decyzji organu Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. W piśmie z dnia z dnia 28 lutego 2019 r., złożonym w siedzibie organu w dniu 1 marca 2019 r., skarżący podniósł, że podtrzymuje wniesione odwołanie, a na jego poparcie przytoczył dodatkową argumentację. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że zgodnie zaś z art. 110 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego i dopiero od tej chwili otwiera się dla stron termin przewidziany na wniesienie odwołania. Nie jest zatem dopuszczalne odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Organ odwoławczy wskazał, że w realiach opisywanej sprawy decyzja Starosty została doręczona skarżącemu w dniu 20 lutego 2019 r., zaś odwołanie skarżącego wpłynęło do organu I instancji w dniu 18 lutego 2019 r. W tej sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WC wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podał, że jego pismo z dnia 17 lutego 2019 r. było "pismem informacyjnym", a nie odwołaniem, natomiast on sam nie ma wiedzy dlaczego tak zostało zakwalifikowane przez organy administracji obydwu instancji. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 1 marca 2019 r. bezpośrednio do Wojewody, a zatem z zachowaniem terminu, jednakże pozostawiono je bez rozpoznania. Skarżący podniósł, że nie był stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę, miał utrudniony dostęp do dokumentów, stąd – jak podkreślił – być może nieudolnie podejmował czynności procesowe mające na celu wznowienie postępowania i wzruszenie wadliwej w jego ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kwestionuje zakwalifikowanie przez Wojewodę [...] pisma z dnia [...] lutego 2019 r. jako odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydanej w przedmiocie uchylenia własnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast kwestionowany fakt doręczenia skarżącemu tej decyzji w dniu 20 lutego 2019 r. Spór pomiędzy stroną skarżącą a organem sprowadza się zatem do tego, czy w realiach opisywanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał za odwołanie pismo skarżącego wniesione przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji, a w konsekwencji czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Stan faktyczny ustalony został w postępowania administracyjnym w sposób umożliwiający poddanie kontroli Sądu stanowiska skarżonego organu i kontrola ta prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie, jako w pełni zasadne, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl powyższej zasady, każda sprawa administracyjna, o ile brak w tym przedmiocie rozwiązań szczególnych, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Niemniej warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania dwuinstancyjnego jest wniesienie przysługującego stronie środka zaskarżenia, spełniającego zarazem wszelkie wymogi formalne stawiane obowiązującymi przepisami prawa. Jednym z takich wymogów jest wniesienie odwołania w ustawowo określonym terminie, jako że zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie ulega przy tym wątpliwości, co słusznie zauważył Wojewoda, że odwołanie można wnieść jedynie od decyzji, która weszła od obrotu prawnego. Zdarzeniem powodującym wejście decyzji do obiegu prawnego jest jej doręczenie stronie, zgodnie z art. 110 § 2 K.p.a. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych, decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 13 lutego 2019 r. została doręczona skarżącemu w dniu 20 lutego 2019 r. W tym też dniu decyzja weszła do obiegu prawnego, otwierając stronie 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Z tego względu odwołanie wniesione przed doręczeniem stronie decyzji pierwszoinstancyjnej, było niedopuszczalne, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że pismo skarżącego z dnia 17 lutego 2019 r. stanowi odwołanie od decyzji Starosty. W piśmie z dnia 4 marca 2019 r. Wojewoda wezwał skarżącego do wyjaśnienia, jaki charakter nosi ww. pismo. Z adnotacji pracownika organu, sporządzonej w dniu 11 marca 2019 r. w obecności skarżącego i złożonego przez niego wynika, że pismo to należy traktować jak odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. O ile adnotację tę, z uwagi na brak podpisu skarżącego, można uznać co najwyżej za oświadczenie wiedzy pracownika organu odwoławczego, które samo w sobie nie jest wystarczające do zakwalifikowania pisma strony postpowania jako środka zaskarżenia, o tyle treść pisma skarżącego z dnia 28 lutego 2019 r. nie budzi już jakichkolwiek wątpliwości co do słuszności stanowiska organu odwoławczego. W piśmie tym skarżący bowiem podał wprost, że "podtrzymuje odwołanie" przekazane Wojewodzie za pismem Starosty z dnia 22 stycznia 2019 r. i jednocześnie wnosi "dodatkowe uzasadnienie do odwołania z prośba o jego uwzględnienie". Nie jest zatem zrozumiała argumentacja skarżącego, zarzucająca organowi odwoławczemu nieuprawnione, a wręcz niczym nieuzasadnione zakwalifikowanie pisma z dnia 17 lutego 2019 r. jako odwołania od decyzji organu I instancji, skoro nie budzące wątpliwości interpretacyjnych oświadczenie w tym przedmiocie skarżący zawarł w swoim piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, był zobligowany do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. W myśl bowiem z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z powyższym unormowaniem, organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jeżeli zatem odwołanie zostało wniesione, zanim decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co nie mniej istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, zarówno z akt sprawy, jak i z treści skargi nie wynika, aby decyzja organu I instancji znalazła się w posiadaniu strony przed dniem jej doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Wojewody uznać należało za w pełni odpowiadające prawu. Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące prawidłowości rozwiązań [...], a w konsekwencji potencjalnej wadliwości decyzji Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie podlegają ocenie Sądu, gdyż ocena legalności tej decyzji wykracza poza granice niniejszej sprawy, wyznaczonymi art. 134 § 1 P.p.s.a. i wskazanym przez skarżącego przedmiotem zaskarżenia – postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.