II SA/Rz 512/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 512/08 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] nakazał H. P., jako właścicielce nieruchomości rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego (o wymiarach 2,30m x 7,00m) zlokalizowanego na działce nr 1959, położonej w miejscowości M., gm. K. wybudowanej samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej organ powołał art. 48 ust. 1, art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. P. i zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane oraz art. 7 ustawy z dnia 28.07.2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 poz. 1364) oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 84 § 1 k.p.a. w skutek niewyczerpującego i wadliwego zebrania materiału dowodowego oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ mylnie uznał, że dokonała rozbudowy obiektu, podczas gdy faktycznie wykonała remont, bowiem prace polegały na odtworzeniu ściany sklepu do stanu pierwotnego na starym fundamencie i odtworzeniu zadaszenia przy użyciu innych materiałów, na co zezwala art. 3 pkt 8 P.b. i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego. Wykonanie werandy wynikało z konieczności spełnienia wymagań określonych w § 63 Rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), gdyż wejścia do budynku i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinny być zabezpieczone przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza poprzez zastosowanie przedsionka, kurtyny powietrznej. Sporna budowla nie jest sprzeczna z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2006r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. Nr [...] i nakazał H. P. (zam. [...]), jako właścicielce nieruchomości, rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,30m x 7,00m zlokalizowanego na działce nr 1959 w miejscowości M. gm. K., wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza faktu istnienia w przeszłości jakiegokolwiek obiektu w miejscu istniejącej obecnie werandy (wiatrołapu). Potwierdza to dokumentacja uzyskana z Zakładu Gazowniczego w R. W trakcie projektowania i realizacji sieci gazowej wraz z przyłączami w miejscowości M., w miejscu istniejącego budynku nr 232 nie było żadnego obiektu budowlanego. Nie istniały żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby doprowadzenie przyłącza do budynku zgodnie z zaprojektowaną trasą, które mogły spowodować naruszenie warunków technicznych. Dopiero w 2003r. została stwierdzona kolizja wykonanego przyłącza gazowego do budynku z istniejącą przybudówką. Fakt starania się przez właścicielkę o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 2003r. dla działki nr 1959 w M. również świadczy o zamiarze budowy nowej części obiektu. Powołanie się na warunki techniczne dotyczące ochrony wejść przed chłodem nie może upoważniać inwestora do samowolnej rozbudowy takich części obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 P.b. z 7.07.1994r. pod pojęciem remontu, jako odtworzenia stanu pierwotnego, mieszczą się roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie, który uległ zniszczeniu i jest w niewłaściwym stanie technicznym, a wykonane roboty w ramach remontu mają na celu doprowadzenie do stanu pierwotnego i odpowiedniego stanu technicznego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, nawet w przypadku remontu, jeżeli obejmuje on zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych (w niniejszym przypadku są to ściany zewnętrzne i konstrukcja dachu nad wiatrołapem), to taki zakres robót wymaga pozwolenia na budowę. Bez wpływu na kwalifikację wykonanych robót jak i ocena zaistniałej samowoli pozostaje, powoływany przez H. P., fakt, iż w miejsce istniejącej dobudówki wcześniej istniał sklep po którym pozostały fundamenty. Nawet gdyby przyjąć, iż w miejscu dobudowanego wiatrołapu istniały fundamenty to wykonanie na nich nowych ścian i dachu należałoby traktować jako odbudowę obiektu, która podobnie jak rozbudowa czy nadbudowa podlega pod pojęcie "budowy" określone w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Pojęcie "odtworzenie ścian" użytym przez stronę jest równoznaczne z pojęciem "odbudowa" i zawiera się w definicji "budowy". Przedmiotowa dobudówka czy przybudówka, niezależnie od nazwy (wiatrołap, weranda) stanowi obecnie część budynku mieszkalnego, funkcjonalnie związaną z tym budynkiem i jest częścią "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy roboty budowlane związane z wykonaniem obiektu budowlanego lub jego części można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem obiektów i robót wymienionych w art. 29 – 30 P.b., które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Brak pozwolenia na budowę powoduje, iż obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego (przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16.04.2004 o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz.U. z 2004r. nr 93 poz. 888/) jest możliwa po spełnieniu jednego z warunków wymienionych w pkt 1a i 1b tj. gdy budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo gdy brak takiego planu z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązujący na terenie miejscowości M., Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. stracił ważność z dniem 31.12.2003r. i obecnie dla tego terenu brak jest aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Właścicielka nie posiadała ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnionym godnie z art. 48 ust. 1 P.b. stało się nakazanie rozbiórki części obiektu. Organ dokonał reformacji sentencji zaskarżonej decyzji, z uwagi na nieprecyzyjne użycie przez organ I instancji pojęcia "rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz wyeliminowanie z sentencji decyzji pełnomocnika strony. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżyła H. P. i wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane oraz art. 7 ustawy z dnia 28.07.2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 poz. 1364) oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 84 § 1 k.p.a. w skutek nie wyczerpującego i wadliwego zebrania materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, iż ustawodawca w art. 29 i 30 ustawy Prawo Budowlane określił prace, które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Wśród nich wyszególniony jest remont istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta. Organ nadzoru, dla oceny czy zaszły przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego winien był ustalić czy miało miejsce budowanie obiektu budowlanego, czy prowadzone roboty budowlane stanowią budowę, czy miało miejsce dokonanie zgłoszenia budowy (jeżeli jest wymagane), czy miało miejsce wniesienie sprzeciwu przez organ administracji w stosunku do dokonanego zgłoszenia. Sporna weranda ma wymiary 2,3m x 7m, od wschodniej strony jej część stanowi wyremontowana ściana budynku mieszkalnego, połączona z budynkiem zadaszeniem. Jest to obiekt otwarty, bez możliwości zaadaptowania dla potrzeb mieszkalnych, tak więc niezasadne jest twierdzenie, iż nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego. Powołując się na terminologię z ustawy Prawo budowlane skarżąca wskazała, iż sporna weranda stanowi obiekt budowlany, niebędący budynkiem, a więc obiekt określony w art. 29 ust. 1 Prawo budowlane, dla którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zarzuciła, iż organ nie powołał biegłego, który ustaliłby, czy weranda jest posadowiona na istniejących wcześniej fundamentach, czy też była to nowa inwestycja. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest wynikiem czy konsekwencją stwierdzenia kolizji z przyłączem gazowym, ale stwierdzeniem samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zaistniały okoliczności, które upoważniałyby organ do zobowiązania inwestora do sporządzenia dodatkowych ocen technicznych, ekspertyz czy opinii biegłego. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Rz 557/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygnaturze P 37/06 dotyczącej zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Go 597/05.W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że rzeczą Trybunału Konstytucyjnego będzie ocena zgodności przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego z art. 2 i 32 Konstytucji RP., a na podstawie tego przepisu organy o nakazały H. P. rozbiórkę części obiektu budowlanego w kontrolowanej decyzji. Wynik sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym będzie miał wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008r. o sygn. akt II SA/Rz 557/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b., a z uzasadnienia, ze nakaz rozbiórki został wydany, gdyż na terenie, na którym zrealizowano samowolę budowlaną nie obowiązuje plan, a skarżąca nie dysponowała ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Podstawą prawną nakazania rozbiórki była sytuacja określona w lit b pkt 1 ust. 2 wymienionego przepisu, chociaż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ ograniczył się tylko do wskazania pkt 1 powołanego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 stwierdził, ze art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). w częściach obejmujących wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz. U. z 2007r. nr 247, poz. 1844). Stosownie do art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego został wydana decyzja. Na podstawie wyżej opisanych okoliczności Sąd stwierdził zaistnienie przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania i na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji orzekał również na podstawie przepisu, który został uznany w części za niekonstytucyjny. W realiach niniejszej prawy Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu, że skarżąca popełniła samowolę budowlana polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o wymiarach 2,30 x 7,00m, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Nie znalazły w materiale dowodowym sprawy potwierdzenia argumenty skarżącej o odtworzeniu istniejącej w przeszłości ściany sklepu. Zmiana konstrukcji budynku tak jak to ustawił organ wymagała pozwolenia na budowę i nie mieściła się w pojęciu remontu. Pismem z dnia 23 stycznia 2006r. [...] Spółka Gazownicza Sp. z o.o. w T. Oddział – Zakład Gazowniczy w R. przesłała komplet dokumentów odbiorowych przyłącza gazowego średniego ciśnienia do budynku mieszkalnego H. P. w M. [...]. Pismem z dnia 16 lutego 2006r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kolizji przyłącza gazowego z dobudowaną werandą do budynku H. P. Ponieważ kolizja stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w przypadku awarii sieci gazowej wniosła o podjęcie działań do likwidacji stanu zagrożenia. Pismo to wpłynęło do organu pierwszej instancji 21 lutego 2006r. Sąd zauważa, że rzeczą organu na etapie postępowania odwoławczego było dokonanie oceny, czy [...] Spółka Gazownicza jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ prawidłowo określi krąg stron postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni zmianę przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b P.b. i zobowiąże skarżącą do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ustali strony postępowania i stan faktyczny sprawy w zakresie zgłoszonej kolizji z przyłączem gazowym przez [...] Spółkę Gazowniczą. Wykonanie powyższych czynności będzie uprawniało do wydania stosownej decyzji, której treść będzie zależała od poczynionych ustaleń i decyzji o warunkach zabudowy. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarżąca pouczona w trybie art. 210 p.p.s.a zrezygnowała ze zwrotu poniesionych kosztów postępowania.