II SA/Rz 519/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. II SA/Rz 519/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) działając na podstawie art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "budowa sieci kanalizacji grawitacyjnej na działkach nr 759, 770/4, 768, 769/1, 769/2, 701/3, 771/4, 771/5, 771/6, 771/7, 771/8, 771/10, 771/11, 773/5, 1859, 776/3, 777/4, 776/4, 776/5, 776/6, 778/3, 778/4, 778/778/6, 778/8, 778/9, 779/3, 779/4, 779/2 (obr. 1) i nr 2/1, 2/3, 2/4 (obr. 5) położonych w S. przy ul. D. oraz na działkach nr 32 i 33 położonych w Ż. B. i M. D. wnioskiem z dnia 27 listopada 2009r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji grawitacyjnej oraz z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] o przeniesieniu na Gminę S. ww. decyzji lokalizacyjnej. W ich ocenie w toku postęwpoania doszło do podrobienia i przerobienia wniosku o wszczęcie postępowania oraz dokumentów projektowych inwestycji. Nie wszystkie zarzuty dotyczące przerobienia dokumentów udało się wykazać w postępowaniach karnych, dlatego wymaga to przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło in extenso treść art. 156 §1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. zawierające odpowiednio przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania administracyjnego i wyjaśniło, że obydwa te tryby stanowią odrębne i niezależne od siebie formy postępowania, w których organ administracji działa i rozstrzyga w zupełnie innym zakresie. SKO uznało, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje na okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, gdyż wadliwość wnioskowanej do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. skarżący upatrują w fakcie podrobienia czy też przerobienia dokumentów inicjujących postępowanie lub złożonych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast na przesłankę dla trybu stwierdzenia nieważności skarżący podali odnośnie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2006r. w przedmiocie przeniesienia na Gminę S. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji na podstawie wniosku podpisanego bez stosownego upoważnienia do przeniesienia decyzji). W stosunku do tej decyzji SKO prowadzi postępowanie w sprawie pod sygnaturą [...]. Opisane okoliczności były podstawą do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. D. i M. D. zarzucili, że wymienioną na wstępie decyzję wydano z naruszeniem art. 157, art. 156, art. 10 K.p.a. oraz art. 50 i następne ustawy o planowaniu przestrzennym, a decyzja Burmistrza Strzyżowa wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa przy spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący podali, że nie mogli zapoznać się z aktami sprawy, bo w terminie wyznaczonym przez SKO akta nie znajdowały się w siedzibie SKO. Stwierdzili, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2,4,5,6,7. Podtrzymali stanowisko, że w sprawie nie można było wydać decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, ponieważ nie zaistniały przesłanki z art. 2 pkt 4 i art. 50 i nast. ustawy o planowaniu przestrzennym. Możliwą do wydania była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazując na art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami podali, że inwestycja określona w decyzji Burmistrza S. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie nosi cech inwestycji celu publicznego. Podobnie jak inne osoby prywatne, które podpisały wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mieli zamiar budować prywatnie rurociąg do odprowadzania ścieków z nieruchomości, a nie budowę publicznych urządzeń do przesyłania i oczyszczania ścieków, bo ten obowiązek obciąża gminę. Zarzut ten nie był w ogóle rozpoznany przez SKO, a nie jest to przesłanka do wznowienia postępowania. Problemy powstały dopiero, gdy przewodniczący rady miasta chciał podłączyć ścieki ze swojego budynku i zapewnił, że koszty podłączenia poniesie gmina. W wyniku manipulacji Burmistrza S. pod wnioskiem o wydanie decyzji znalazły się podpisy rodziny S. i innych mieszkańców, którzy nie ponieśli kosztów sporządzenia map dołączonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sfałszowany wniosek nie spełnia warunków art. 52 ustawy o planowaniu przestrzennym i narusza art. 53 i art. 54 tej ustawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu rażącym wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie karne postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009r. sygn. akt Ds.[...] zostało umorzone, ale stwierdzono, że na wniosku podpis M. D. jest podrobiony, nie ustalono, kto to uczynił. Istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 4 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż decyzję skierowano do osoby, która nie była wnioskodawcą, bo nie podpisała wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] utrzymało swoją decyzję wymienioną na wstępie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że nadal istnieją przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż przyczyny podane we wniosku o wszczęcie nie odpowiadaj przesłankom wymienionym w art. 156 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Na poparcie stanowiska organ powołał sygnatury wyroków NSA w tym zakresie. SKO wyjaśniło, że zakres żądania podany we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z dnia 24 listopada 2009r. był węższy niż wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ograniczał się do argumentów podrobienia i przerobienia dokumentów, a to nie są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. SKO wyjaśniło, że o przyjęciu właściwego trybu postępowania (decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie decyduje formularz, na którym jest składany wniosek do organu, ale kwalifikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego wynikająca z przepisów ustawowych. W skardze do Sądu skarżąca B. D. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 6 – 11, art. 63 § 2, art. 75, art. 77 § 1, art. 107, art. "156 § 1 2" k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego; naruszenie art. 50-61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów istotnych dla oceny przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 w tym dowodów wnioskowanych przez stronę. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się z decyzjami odmawiającymi stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza S. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podtrzymała zarzut niezapoznania z aktami sprawy zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dodała, że do chwili obecnej nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło zgłoszenie zarzutów z art. 156 k.p.a. Nie zasługuje na akceptację twierdzenie SKO w zaskarżonej decyzji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji był zbyt wąski. Wskazała, że SKO jest niekonsekwentne, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009r. dotyczył decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. UM [...] o przeniesieniu na Gminę S.ww. decyzji i oparty był na tych samych podstawach i argumentacji . SKO stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. a na tych samych zarzutach odmówiło wszczęcia postępowania w odniesieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. W pozostałym zakresie powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził istnienie przesłanki wznowieniowej oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a obligowało Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Najogólniej rzecz ujmując stroną postępowania będą podmioty określone w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 6 wydanie C.H.BECK Warszawa 2004r. str. 233). Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ wezwana do udziału zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek lub z urzędu oraz w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. W każdym z tych postępowań obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron i zapewnienie im czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, dlatego organ określając strony postępowania nie mógł pominąć okoliczności, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przy ustalaniu stron postępowania należy też kierować się regułą zawartą w art. 30 ust. 4 k.p.a. zgodnie z którą w sprawach dotyczących spraw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stroną decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2006r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. budowa sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej położonych w S. i Ż. między innymi K. P. (pkt 23 rozdzielnika decyzji). Natomiast nie została ujęta jako strona postępowania o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Akta administracyjne nie zawierają żadnego materiału dowodowego (np. w postaci wypisu z ewidencji gruntów), który pozwoliłby na dokonanie kontroli w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Wadliwość ta jest wynikiem niedostatecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik postępowania według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia zaskarżonej decyzji i uczynionej przez doręczyciela adnotacji wynika, że adresat W. H. nie żyje. Zgodnie z art. 30 ust. 4 k.p.a. SKO nie wyjaśniło, czy W. H. istotnie zmarł, konsekwencją stwierdzenia takiego faktu było ustalenie następców prawnych i zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym. Z odpisu skróconego aktu zgonu (karta akt sądowych nr 59) nadesłanego na żądanie Sądu wynika, że W. H. zmarł 9 sierpnia 2009r., czyli jeszcze przed wnioskiem M. i B. D. z dnia [...] listopada 2009r. o stwierdzenie nieważności. Odbiór decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2009r. potwierdziła A. H. żona zmarłego, dlatego też prowadzenie postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie było zawinione przez organ. Brak zapewnienia udziału następcom prawnym w postępowaniu jest jedną z okoliczności stanowiącą podstawę wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i obliguje Sad do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie uniemożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dalszych wniosków i zastrzeżeń przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego. Za nietrafny Sąd uznał pogląd SKO związania żądaniami wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, których zakres był węższy niż wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO nie dokonało w zaskarżonej decyzji merytorycznej oceny rozszerzonych żądań zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. To właśnie art. 10 § 1 k.p.a. daje stronom możliwość składania nowych żądań, a przepis ten będący gwarancją uprawnień procesowych stron został naruszony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali krąg stron postępowania mając na względzie uwagi przedstawione w uzasadnieniu i zapewni stronom udział na każdym etapie postępowania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto dokona we wstępnej fazie postępowania oceny żądań we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowną decyzję. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.