II SA/Rz 521/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Marian Ekiert Protokolant: sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. nr[...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego R.Ś. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 521/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...]r. /[...] /, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania R.Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. /[...] nakazującej rozbiórkę tymczasowego obiektu o wymiarach 4,50 x 2,30 m zlokalizowanego na działce nr 2224/1 przy ul. K.W.- S. w J., stanowiącej własność J., R. i Ł.J., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazaną wyżej decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał R.Ś. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. R.Ś. w odwołaniu od tej decyzji wnosił o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, bowiem nadal nie została rozstrzygnięta sprawa ustalenia własności przedmiotowej działki /nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po J.J./. Nadto stwierdził, że opinia Burmistrza J. nie może być brana pod uwagę, gdyż jest on stroną w sporze dotyczącym sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Organ II instancji nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazał, że zgodnie z § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm./ pozwolenia na budowę wymagają stałe i tymczasowe budynki. Obiektem tymczasowym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt nie połączony trwale z gruntem. Obiektem tymczasowym jest więc przedmiotowe nadwozie samochodu ciężarowego. Został on ustawiony na działce w 1993 r. i dlatego sprawę rozpatrywano w oparciu o ustalenia obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. /uchwała Rady Miejskiej J. nr XIII/102/91 z dnia 24.09.1991 r. – Dz. Urz. Woj. K. nr 20, poz. 166/, dotyczące terenu, na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt. Jest to teren o symbolu "A35AUC – Adaptacja i poszerzenie terenu skoncentrowanych usług ogólnomiejskich /centrum usługowe/. Teren zainwestowany zabudową o różnym nasileniu intensywności od wysokiej zwartej do niskiej rozproszonej o funkcjach usługowo-mieszkalnych. Adaptuje się obiekty w dobrych stanach technicznych o intensywnej zabudowie usługowej i mieszkalno-usługowej, postulując wymianę zabudowy małowartościowej zakłócającej ład przestrzenny w centrum. Wymagane opracowanie planu szczegółowego. Dopuszcza się sporadyczne uzupełnienie zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej z usługami. W planie szczegółowym należy zaprojektować odpowiednią ilość miejsc postojowych i garażowych". Z zapisu tego wynika, że plan nie dopuszczał lokalizacji na tym terenie obiektów tymczasowych, a takim jest przedmiotowy obiekt, którego rozbiórkę nakazano. Podobne stanowisko zostało wyrażone w opinii Architekta Miejskiego z dnia [...]r. nr[...]. Nie ma podstaw do uznania tej opinii – dotyczącej przeznaczenia terenu, na którym posadowiono przedmiotowy obiekt tymczasowy – za stronniczą, gdyż jest ona zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi tego terenu. Przedmiotowy obiekt jest obiektem tymczasowym i dlatego obowiązek jego rozbiórki nałożono na jego właściciela i inwestora. Nieistotna jest sprawa ustalenia właściciela działki, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt. W związku z tym ustalenie spadkobierców J. J. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie i nie było podstaw do zawieszenia postępowania dotyczącego wydania nakazu rozbiórki. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...]r. R. J. stwierdził, iż sprawuje zarząd masą spadkową po J. J.a współwłaścicielem działki jest Ł.J.który brał udział w postępowaniu. Powyższą ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. Ś. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - przedwczesność wydania – między właścicielami nieruchomości, na której zlokalizowano obiekt podlegający rozbiórce a Urzędem Miasta J. toczy się spór dotyczący "sfery własności przedmiotowej działki" i rozstrzygnięcie w tej sprawie będzie miało prejudycjalne znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, - naruszenie zasad określonych w art. 7 i 8 k.p.a., bowiem organ I instancji nie badał i nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony, a ponadto opierał się na opiniach Burmistrza Miasta, reprezentującego jednocześnie stronę będącą wnioskodawcą niniejszego postępowania i zainteresowaną wynikiem tego postępowania, - brak podstawy prawnej do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem obecnie nie istnieje dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast istniejący wcześniej plan ogólny nie wykluczał usytuowania na tym terenie tymczasowych obiektów budowlanych o funkcji usługowo-mieszkalnej, - brak innych ważnych przyczyn uzasadniających w myśl art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. orzeczenie nakazu rozbiórki, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji przez przyjęcie, że sporny obiekt spełnia funkcje magazynowe, gdy obecny stan faktyczny wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako tymczasowy obiekt budowlany i jego funkcje są zupełnie inne. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie został rozstrzygnięty spór /SA/Rz 37/95/ dotyczący sfery własności nieruchomości, co może mieć prejudycjalne znaczenie dla niniejszej sprawy i dlatego toczące się w niej postępowanie winno zostać zawieszone do czasu zakończenia tegoż sporu. Za wiążącą podstawę wydawanego orzeczenia organ nie powinien przyjmować opinii sporządzonych przez stronę postępowania. Organ I instancji nakazując po raz trzeci rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Rozszerzająca wykładnia ustaleń planu jest niedopuszczalna, sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń planu oraz art. 37 Prawa budowlanego. Z treści ogólnego planu na jaki powołuje się organ I instancji nie wynika, że obiekt tymczasowy na działce Nr 2224/1 biorąc pod uwagę również jego funkcje, sprzeczny jest z jego postanowieniami i założeniami, a część opisowa tego planu nie zawiera zapisu wykluczającego taką zabudowę o takiej funkcji na terenach objętych planem. Takie też stanowisko zajął PWINB, uchylając wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Nadto zapis planu, że postuluje się wymianę zabudowy małowartościowej zakłócającej ład przestrzenny nie jest znaczeniowo tożsamy z zakazem sytuowania tymczasowych budynków. Zdaniem skarżącego sformułowanie to jest mało precyzyjne i nasuwa problemy interpretacyjne, a użyte pojęcia należą również do kategorii pojęć estetycznych i co dla organu jest nieestetyczne i małowartościowe dla innych osób może przedstawiać wysoką wartość i poziom estetyczny. Dlatego takie niejasne pojęcia nie powinny być podstawą decyzji administracyjnych rozstrzygających o prawach i interesach innych osób. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w opinii Urzędu Miasta z dnia [...]r., iż skarżący nie uzyskałby zgody na postawienie obiektu tymczasowego na tym terenie ze względu na sprzeczność z ustaleniami planu, skoro plan ten nie wykluczał usytuowania takiego obiektu na tym terenie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając wcześniejszą decyzję o rozbiórce. Opinia ta nie jest też dokumentem w oparciu, o który można dokonywać wykładni planu zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne są więc zabiegi organu nadzoru budowlanego i Burmistrza Miasta – po każdym uchyleniu wcześniejszej decyzji, uzupełniają treść wydanej opinii. Zdaniem skarżącego niemożliwym jest uzupełnianie już raz wydanej opinii przestrzennej, w taki sposób i w takim zakresie jak czyni to Burmistrz Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia 5.03.2004 r. /PINB-7355-I/3/02-04/ o nakazie rozbiórki – adresowanym do skarżącego R. Ś. – tymczasowego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 2224/1 przy ul. K. – S. w J. Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269/. Sąd zaś – z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, iż nie odpowiada ona prawu. Bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Stąd też organy administracji obu instancji do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy prawidłowo przyjęły art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm./, gdyż umocowanie do stosowania przepisów tej ustawy wynika z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm./ obiekty budowlane /ich części/ będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, gdy właściwy organ administracji państwowej stwierdzi, że dany obiekt budowlany /jego część/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub gdy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei 37 ust. 2 Prawa budowlanego upoważnia właściwy organ administracji państwowej do nakazania przymusowej rozbiórki albo przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania obiektu budowlanego /jego części/ będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Z zestawienia treści cytowanych przepisów zatem wynika, że środki przewidziane w ust. 1 są obligatoryjne, jeżeli wystąpią skutki przewidziane w tym przepisie. Natomiast do zastosowania tych środków w trybie przepisu ust. 2 organ jest uprawniony, jeżeli wykaże, że jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi aniżeli wymienione w ust. 1. W decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę z powołaniem się na art. 37 Prawa budowlanego organ jest obowiązany wskazać stosowny punkt tego artykułu – uznany za podstawę prawną wydawanej decyzji – oraz wymienić szczegółowo okoliczności faktyczne uzasadniające jego zastosowanie /por. wyrok NSA z dnia 24.05.1983 r. I SA 20/83, ONSA 1983/1/36/. Za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przyjęto art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego. Przepis ten uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Tak więc zrealizowana samowolnie budowa na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, wypełnia dyspozycję powyższego przepisu. Stwierdzenie tego faktu obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że niniejszą sprawę rozpatrywano w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1993 r., tj. w czasie realizacji przedmiotowego obiektu. Przywołując zatem zapis tekstu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J.– uchwalonego w dniu 24.09.1991 r. przez Radę Miejską J. uchwałą Nr [...]/Dz. Urz. Woj. K. nr 20, poz. 166/, dotyczący terenu, na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt, mający następujące brzmienie: "A35AUC – adaptacja i poszerzenie terenu skoncentrowanych usług ogólnomiejskich /centrum usługowe/. Teren zainwestowany zabudową o różnym nasileniu intensywności od wysokiej zwartej do niskiej rozproszonej o funkcjach usługowo-mieszkalnych. Adaptuje się obiekty w dobrych stanach technicznych intensywnej zabudowie usługowej i mieszkalno-usługowej, postulując wymianę zabudowy małowartościowej zakłócającej ład przestrzenny w centrum. Wymagane opracowanie planu szczegółowego. Dopuszcza się sporadyczne uzupełnienie zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej z usługami. W planie szczegółowym należy zaprojektować odpowiednią ilość miejsc postojowych i garażowych", organ odwoławczy stwierdził, że plan ten nie dopuszczał lokalizacji na tym terenie tymczasowych obiektów budowlanych, a takim właśnie jest przedmiotowy obiekt i dlatego konieczna jest jego rozbiórka. Podobne stanowisko według organu odwoławczego, zawarte jest w opinii Architekta Miejskiego z dnia [...\]r. nr [...]/. W ocenie Sądu, pogląd ten nie jest trafny i tym samym nie zasługuje na akceptację. Otóż przewidziane w art. 37 cyt. ustawy środki w celu likwidacji samowoli budowlanej mogą być zastosowane tylko wówczas, gdy organ orzekający wykazał, że powstały skutki przewidziane w pkt 1 lub 2 ust. 1, albo gdy jest to uzasadnione wykazanymi ważnymi przyczynami, innymi od wymienionych w ust. 1. Tak więc na art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jako podstawę decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę organ orzekający powołać się może wyłącznie wówczas, gdy wykaże naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, albowiem teren, na którym znajduje się obiekt budowlany /jego część/ nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że powołując za podstawę zaskarżonej decyzji wymieniony wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 organ nie wykazał powstania skutków przewidzianych w tym przepisie, a co upoważnia do nakazania przymusowej rozbiórki. Dowodzą tego wprost ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż plan nie dopuszczał lokalizacji na tym terenie – a więc na terenie, na którym znajduje się spory obiekt – tymczasowych obiektów budowlanych. Ustalenia te nie są tożsame z wystąpieniem skutków, o jakich mowa w tym przepisie, a w istocie mijają się z dyspozycją powyższego przepisu. W rezultacie więc nakazanie przymusowej rozbiórki nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, co skutkuje wadliwością wydanej decyzji, prowadzącą w konsekwencji do usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać jednocześnie należy, że brak podstawy prawnej w rozumieniu cytowanego wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o rozbiórce postawionego przez skarżącego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., oczywiście w razie spełnienia przesłanek wynikających z tych przepisów. Ustaleń w powyższym zakresie brak jest jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co musi być poczytane za zaniedbanie organu obowiązkom proceduralnym /art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a./ i w konsekwencji stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia tej decyzji oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ nadzoru budowlanego uwzględni zapatrywania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Sprawa o sygn. akt SA/Rz 37/95 /nowa sygnatura SA/Rz 885/01/, wbrew twierdzeniom skargi została rozstrzygnięta postanowieniem z dnia 6.11.2001 r. Sąd odrzucił bowiem skargę J. S. oraz R.i Ł.J. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie zakazu handlu w miejscach do tego nie wyznaczonych. Formułowanie więc zarzutów w skardze ze wskazaniem na toczącą się sprawę z sygnaturą w/w, przede wszystkim jednak ze względu na brak "prejudycjalnego" jej znaczenia dla rozpatrywanej sprawy należy uznać za chybione. Z przedstawionych względów, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przepis art. 152 powyższej ustawy stanowi podstawę udzielonej ochrony /pkt 2 wyroku/, zaś o kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.