II SA/Rz 521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] znak [...] II SA/Rz 521/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi HD jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., [...], znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u HD choroby zawodowej - alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, tj. choroby wymienionej w poz. 18 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Z ustaleń prowadzącego postępowanie - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wynika, że HD od 1 września 1977 r. do 24 kwietnia 1987 r. pracował jako uczeń frezer, frezer i ustawiacz przy obsłudze frezarek oraz naprawie i konserwacji maszyn i urządzeń, kolejno w następujących zakładach pracy: [...]. Podczas wykonywania pracy w [...] skarżący narażony był na pył żeliwny oraz smary i chłodziwo do maszyn. Pracując jako frezer w [...] skarżący zajmował się obsługą frezarek, gdzie miał kontakt ze smarami i chłodziwem do maszyn. Jako ustawiacz w [...] zajmował się naprawą i konserwacją maszyn i urządzeń, mając również kontakt ze smarami i chłodziwem do maszyn. Następnie w latach 1991 – 2005 HD pracował w gospodarstwie rolnym rodziców przy uprawie zbóż, warzyw i traw na paszę oraz hodowli bydła i trzody chlewnej, a w latach 2001 – 2005 w budownictwie przy docieplaniu elewacji budynków, nakładaniu tynków, malowaniu, układaniu posadzek (z płytek ceramicznych i żywic epoksydowych). Pracował także na rusztowaniach w pozycji stojącej, zaś w pozycji kucznej na kolanach - przy układaniu posadzek (w narażeniu na cement, kleje, żywice epoksydowe, farby, lakiery, utwardzacze, wełnę mineralną). W 2003 r. skarżący pracował krótko jako monter suchych tynków w firmie [...] sp. z o.o., a od 20.06.2005 r. do 31.07.2005 r. jako tynkarz - brygadzista w firmie [...]. W okresie od 3.04.2006 r. do 3.06.2011 r. (a wcześniej również w 1991 r.) skarżący był zatrudniony jako robotnik budowlany u różnych pracodawców na terenie Austrii, wykonując prace budowlane z zakresu izolacji budynków i posadzkarstwa. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wykonywane prace w budownictwie oraz rolnictwie wymagały w większości pozycji wymuszonej ciała - klęczącej i kucznej. Do kontaktu z czynnikami alergizującymi i drażniącymi skórę dochodziło przy stosowaniu cementu, zapraw gruntujących, klejących, utwardzaczy żywic epoksydowych i farb różnego rodzaju. W toku postępowania HD został poddany badaniom w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...], a następnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], które to jednostki zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u skarżącego alergicznego kontaktowego zapalenia skóry odpowiednio orzeczeniami nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. i nr [...] z dnia 13 listopada 2015 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie stwierdził u HD choroby zawodowej - alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, tj. choroby wymienionej w poz. 18 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu przytoczył dokonane ustalenia dotyczące przebiegu pracy zawodowej i narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia oraz konkluzje wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Organ szczegółowo przytoczył treść orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia czyli Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], w którym wskazano, że pacjent był uprzednio leczony z powodu schorzeń skóry, wydano mu także tzw. "paszport alergika" wpisując uczulenie na nadtlenek benzoilu oraz balsam peruwiański. W trakcie obserwacji klinicznej skarżącego w Instytucie stwierdzono zmiany na skórze, jednak ich morfologia nie odpowiada alergicznemu kontaktowemu zapaleniu skóry. Organ wskazał, że jest związany rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej tego orzeczenia, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. W odwołaniu od tej decyzji HD podniósł, że podczas pracy zawodowej miał kontakt z alergenami, które wywołały u niego chorobę skóry wymienioną w poz. 18 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. Zdaniem odwołującego opinie lekarskie oparto tylko na dokumentacji chorobowej, bowiem nie został zbadany. Nie zwrócono również uwagi na tzw. "paszport alergika" i potwierdzenie w nim uczulenia na nadtlenek benzoilu i balsam peruwiański. Z alergenami tymi skarżący miał kontakt w pracy zawodowej i w jego ocenie spowodowały one chorobę zawodową skóry. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, a nie medycznym. Aby orzec istnienie choroby zawodowej organ administracji stwierdzić musi wystąpienie trzech przesłanek – narażenie w środowisku pracy na działanie czynników mogących wywołać chorobę zawodową, stwierdzenie przez biegłych choroby w sensie medycznym oraz zaistnienie zwiadu przyczynowego pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych a chorobą strony. Zgodnie z wydanymi orzeczeniami lekarskimi stwierdzane u skarżącego dolegliwości nie stanowią choroby określonej w pozycji 18 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. Zdaniem organu odwoławczego orzeczenia te stanowią szczególny rodzaj dowodu, gdyż należy je traktować jak opinie biegłych i są wiążące dla organu administracji w zakresie specjalistycznego rozpoznania. Organ jest natomiast uprawniony do kontroli ich poprawności jedynie pod kątem prawnoprocesowym. W ocenie organu odwoławczego wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są zgodne w rozpoznaniu, logiczne i wyczerpujące. W świetle obu orzeczeń lekarskich za przyczynę zgłaszanych przez HD dolegliwości uznano przyczynę pozazawodową. W obu wydanych orzeczeniach przedstawiono w sposób szczegółowy historię choroby skóry skarżącego, uwzględniając dokumentację, o której skarżący wspomina w odwołaniu. Potwierdzono, że pacjent był leczony na liszaj płaski oraz przewlekłe zapalenie mieszków włosowych od 2004 r. W 2011 r. w Austrii wystawiono mu "paszport alergika" - uczulenie na balsam peruwiański i nadtlenek benzoilu z wpisem o alergii kontaktowej, ewentualnie polekowej. W 2012 r. schorzenie skóry (nie wpisano jakie) zostało uznane za chorobę zawodową zgodnie z załącznikiem do przepisów Ogólnego Ubezpieczenia Wypadkowego w Austrii, niemniej odmówiono skarżącemu z tego tytułu renty. Organ wskazał, że kolejna dokumentacja obejmuje 2014 r., w której figuruje informacja o leczeniu zapalenia mieszków włosowych. Rozpoznawane schorzenia skóry u skarżącego nie figurują w wykazie chorób zawodowych, mają natomiast charakter pozazawodowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję, HD wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 2351 Kodeksu pracy w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego, skutkiem czego było błędne ustalenie stanu faktycznego i tym samym naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Wbrew stanowisku organów, stan zdrowia skarżącego, zebrana dokumentacja medyczna oraz opinie biegłych wskazują, że u skarżącego występują objawy i symptomy alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, uwidaczniające się w określonych sytuacjach tj. podczas kontaktu z alergenem. 2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 75 w zw. z art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych lekarzy Instytutu Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] i przyjęcie wniosków tejże opinii za wiążące, podczas gdy skarżący jeszcze w toku przeprowadzenia czynności zgłaszał wnioski o uzupełnienie badania, podnosząc, że lekarz wydający opinie oparł ją wyłącznie na podstawie dokumentacji medycznej, bowiem faktycznie nie badał skarżącego. Tymczasem przeprowadzone testy alergiczne wykazały w sposób nie budzący wątpliwości występowanie reakcji alergicznych na tzw. balsam peruwiański oraz nadtlenek benzoilu, jednakże wyciągnięte wnioski opinii stoją w całkowitej opozycji do wyników badania. Odmówiono także mocy dowodowej dokumentom wskazanym przez skarżącego, tj. dokumentacji medycznej z badań przeprowadzonych przez lekarzy austriackich oraz wydanego "paszportu alergika", potwierdzających wystąpienie u skarżącego alergii skórnych w kontakcie z balsamem peruwiańskim i nadtlenkiem benzoilu. Całkowicie pominięto też przedłożoną opinię uzupełniającą specjalisty dermatologa-wenerologa, sporządzoną na zlecenie Sądu Okręgowego w [...], w której biegła stwierdziła występowanie u skarżącego alergii skórnych. 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066), a zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Decyzje te orzekały o braku podstaw do stwierdzenia u HD choroby zawodowej – alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, wymienionej w poz. 18 pkt 1 wykazu chorób zawodowych- załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367).) Stosownie do treści § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2 cyt. rozporządzenia). Wskazać przy tym należy, że oprócz uregulowań dotyczących postępowania dowodowego zawartych w wymienionym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r., w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej zastosowanie mają także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412, ze zm.). Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej powinien kierować się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - w pierwszym rzędzie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej a przy załatwieniu sprawy mieć na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywatela (art. 7 k.p.a.), wyjaśniając stronom zasadność przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11 k.p.a.). Wydawana przez organ decyzja powinna być oparta na wyczerpująco zebranym i kompleksowo rozpatrzonym materiale dowodowym sprawy (art.77 §1 k.p.a.). W postępowaniu dowodowym, oprócz wymienionych w rozporządzeniu dowodów obligatoryjnych, organ winien, zgodnie z otwartym systemem dowodów przewidzianym w art. 75 k.p.a., dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest z prawem sprzeczne, w tym także zeznania świadków i przesłuchania stron postępowania. Niewątpliwie jednak orzeczenie lekarskie stanowi kluczowy dowód w sprawie. Ma ono walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a zatem oprócz konkluzji powinno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, przy czym zalecane jest, aby użyte w nim sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron organów i sądu, nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Orzeczenie takie wydaje lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycynie pracy i zatrudniony w jednej z wymienionych w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia lekarz wydaje orzeczenie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z oświadczeń skarżącego oraz z uzasadnienia orzeczeń WOMP w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], w trakcie badań w tych jednostkach przedstawiona została przez skarżącego dokumentacja medyczna dotycząca jego leczenia w Austrii. W uzasadnieniu orzeczenia Instytutu w [...] wskazano jednak, że w trakcie pobytu w Austrii pacjent korzystał z pomocy dermatologicznej, a "dostępna dokumentacja medyczna jest częściowo w języku niemieckim, częściowo przetłumaczona na język polski przez tłumacza przysięgłego". W aktach sprawy znajdują się natomiast kopie pism sporządzone w języku niemieckim bez tłumaczenia, takie kopie w języku niemieckim z przetłumaczonym przez tłumacza przysięgłego na język polski jedynie "paszportem alergika" HD dołączył też do odwołania, natomiast na rozprawie przed Sądem oświadczył, że wszystkie dokumenty z Austrii, jakie przedkładał w jednostkach medycznych I i II stopnia były przetłumaczone na język polski. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 27 Konstytucji RP, w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Nakłada to na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, a uzupełnieniem konstytucyjnej regulacji w tym zakresie są przepisy ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 224. ze zm.). Z art. 4 tej ustawy wynika, że język polski jest językiem urzędowym organów, instytucji i urzędów podległych konstytucyjnym organom państwa i organom administracji publicznej, powołanych w celu realizacji zadań tych organów oraz instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych. Zgodnie z art. 5 tej ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, a wszystkie oświadczenia woli, podania i inne pisma składane organom, o których mowa w art. 4, muszą być również składane w języku polskim. Na tym tle rodzą się wątpliwości przede wszystkim co do tego z jakich naprawdę dokumentów korzystali biegli wydający orzeczenia lekarskie w niniejszej sprawie – czy były to dokumenty przetłumaczone na język polski, czy też nie, a w konsekwencji czy prawidłowo ocenili dokumentację medyczną sporządzoną oryginalnie w języku niemieckim. Należy przy tym podkreślić, że ocena opinii lekarskich dokonywana przez organ sprowadza się w zasadzie do badania ich pod względem formalnym czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. W świetle przedstawionych wątpliwości w zakresie dokumentacji medycznej skarżącego z Austrii przedwczesna jest zatem ocena organu stwierdzająca, że orzeczenia lekarskie są spójne i logiczne, a opisana w nich historia choroby skóry skarżącego miała istotnie przebieg taki jak wskazali lekarze orzecznicy, skoro są poważne wątpliwości czy dokumentacja leczenia w Austrii była w całości przetłumaczona na język polski. Zarówno z powołanych wcześniej przepisów k.p.a., jak i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wynika dla organu obowiązek podjęcia działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Takich działań wyjaśniających w rozpoznawanej sprawie nie podjęto. Należy również zwrócić uwagę, że wszystkie dołączane do akt sprawy dokumenty sporządzone w innym języku niż język polski, powinny być dołączone wraz z tłumaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim) . W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie w.w. wątpliwości poprzez zwrócenie się do jednostki orzeczniczej II stopnia o wskazanie jakie konkretnie dokumenty medyczne przetłumaczone na język polski biegli analizowali przy wydaniu opinii. Jeśli jest to obecnie niemożliwe (np. w jednostce orzeczniczej brak jest kopii dokumentów, które były oceniane przy wydawaniu opinii), konieczne będzie ponowne wydanie opinii zawierającej opis przedstawionych dokumentów medycznych z Austrii, przetłumaczonych na język polski. Jeśli natomiast chodzi o zarzuty skargi dotyczące sposobu przeprowadzenia badań w jednostkach medycznych – nie mieszczą się one w zakresie kognicji Sądu, bowiem organy inspekcji sanitarnej nie oceniają wydanych orzeczeń w aspekcie medycznym, a jedynie, co już wcześniej zaznaczono, pod kątem formalno procesowym. Reasumując, Sąd uznał wymienione naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych - za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uchyleniu decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.